Die Dritte Welt braucht auch private Direktinvestitionen

Von Jürgen Gerhard Todenhöfer

Wer nur möglichst radikal sagt, daß er das Höchste wolle, ist gerechtfertigt in allem, was er tut oder eben nicht mehr tut. Nach dieser heute weitverbreiteten Praxis verfuhren denn auch Seminaristen der Kübel-Stiftung, die neue Modelle für die Entwicklungshilfe fördern will. Für folgende Sprachfigur erhielten sie sogar noch Beifall: "In einem auf Privateigentum, Gewinnmaximierung und Konkurrenz basierenden Gesellschaftssystem können private Direktinvestitionen in der Dritten Welt eine positive gesellschaftspolitische Entwicklung nicht erzielen. Unter optimaler gesellschaftspolitischer Entwicklung verstehen wir Wirtschaftswachstum bei gleichzeitiger gerechter Verteilung sowie Gewährung des politischen Freiheitsraumes."

Mit zwei Sätzen wird da die Realität umstandslos über den ideologischen Leisten geschlagen. Es geht den Stiftungspolitikern gleich um die letzte Antwort auf alle irdischen Daseinsfragen. Da die Herren der Kübel-Stiftung und ihr Stiftungsrat keine "optimalen" Investitionsprojekte ausmachen können, verzichten sie eben darauf, Projekte auszuzeichnen, die zwar nicht optimal sind, aber im einzelnen sich immerhin positiv auswirken könnten.

Wenn dies nur die Ansicht einiger ideologischer Einzelgänger wäre, könnte man den Fall auf sich beruhen lassen. Leider aber sind die martialischen Töne der Endgültigkeit und das herrscherliche Gefühl der letzten Worte in Sachen Privatinvestitionen offensichtlich aus dem Herzen führender politischer Funktionsträger gesprochen, die im Bonner Entwicklungshilfeministerium und in den Regierungsparteien sitzen. Die Stifterworte scheinen auch ihnen Offenbarung zu sein, denn ebenso umstandslos und selbstgewiß möchten einige von ihnen zum Ende dieses Jahres das Entwicklungshilfesteuergesetz am liebsten völlig liquidieren.

Die Frage ist freilich, wie die praktische Politik mit solchen Glaubenssätzen fertig werden will. Mehr Wohlstand, gerechte Verteilung und politische Freiheit sind auch in unserem Lande Entwicklungsziele, die jeder vernünftige Mensch vorbehaltlos akzeptieren kann. Also müssen die Anhänger dieser Glaubenssätze überzeugt sein, die Ziele könnten auch in unserer Gesellschaft nicht verwirklicht werden, denn immerhin kennzeichnen ja Gewinnmaximierung, Konkurrenz und Privateigentum auch das Handeln der Wirtschaftssubjekte in unserer Gesellschaft. Demnach besagen die Stifterworte unbestreitbar, daß auch hierzulande mit direkten Privatinvestitionen die wünschenswerte gesellschaftspolitische Entwicklung nicht vorangetrieben werden kann. Das widerspricht den erklärten Auffassungen des Gesetzgebers und vor allem den Anstrengungen, wenigstens schrittweise dem Ziel näherzukommen.

Politische Kontrolle nötig

Wer da glaubt, erst die Grundbedingungen des sozialen Zusammenlebens schaffen zu müssen (kein Privateigentum, kein Gewinnstreben, keine Konkurrenz), bevor die gesellschaftspolitisch wünschenswerten Ziele erreicht werden können, der nimmt als Voraussetzung des Handelns, was erst dessen Ziel sein soll. Im übrigen kann keine Revolution je fundamental genug sein, um gleichsam aus der Nullposition, also ohne Rücksicht auf die historischen Gegebenheiten der menschlichen Entwicklung die wünschenswerten idealen Formen des sozialen Lebens zu konstruieren.

Verzichtet man aber auf die Revolution als Mittel, um soziale Ziele zu verwirklichen – und der Regel sind sie auf dem Weg der Evolution besser, erreichbar –, so muß man davon ausgehen, daß Gewinnstreben bei Konkurrenz der Wirtschaftssubjekte zu den Bedingungen des wirtschaftlichen Handelns gehört. Wohlstandsmehrung mit gerechter Verteilung in politischer Freiheit wird dann möglich, wenn die Folgen; wirtschaftlichen Handelns stärker politisch kontrolliert werden.

Das Hauptproblem von Direktinvestitionen in der Dritten Welt sind demnach nicht die Einzelinteressen der Investoren, sondern die unzulänglichen Versuche, die Handlungsfolgen politisch zu kontrollieren und damit zu verhindern, daß sie den gewünschten gesellschaftspolitischen Entwicklungen zuwiderlaufen.

Gegner von privaten Direktinvestitionen könnten nun meinen, man sollte wenigstens versuchen, nur die Investitionen solcher Unternehmen zu fördern, die erklärtermaßen auf Gewinnmaximierung verzichten. Das klingt sehr schön, aber wie sieht es in der Praxis damit aus?

Staatliche Forschungsinstitute in der Bundesrepublik wurden vor zwei Jahren aufgefordert, endlich die in der DDR entwickelte Krebs-Mehrschritt-Therapie aufzugreifen und sich an der weiteren Forschung zu beteiligen. Die in diesem Fall von keiner Gewinnmaximierung in ihrem Handeln beeinflußten Forscher lehnten dieses Ansinnen mit dem Argument ab, man würde bei solcher Forschung nur die privatwirtschaftlichen Interessen der Firma Siemens fördern, weil Siemens Geräte entwickelt habe, die zur Erforschung der Mehrschritt-Therapie benötigt würden. Dieser Gedankensprung in die reine, von keinerlei Gewinnstreben befleckte Welt der Ideale ist zugleich eine Flucht vor der aktuellen Notwendigkeit sozialen Handelns: Auch für die Ausführung des nicht auf Gewinn zielenden Handelns muß in aller Regel auf Instrumente oder Techniken zurückgegriffen werden, die unter dem Gesichtspunkt des Gewinnstrebens auf den Markt gebracht werden.

Ähnlich scheinaufklärerisch sind auch die apodiktischen Urteile über die Anstrengungen von internationalen Organisationen wie der Unesco, die beispielsweise in Lateinamerika Bildungssysteme für die Landbevölkerung aufbauen. Diese Bildungsinstitutionen werden von Ivan Mich vehement kritisiert, weil ihre apparative Zurüstung mit Lehrmitteln den Menschen Produkte aufzwinge, die aus den Wirtschaftsinteressen ihrer Hersteller hervorgehen.

Die Befürworter nichtprivater Direktinvestitionen scheinen ferner zu glauben, das Sozialverhalten von Menschen ändere sich, wenn ihr gemeinsames Handeln nicht von der Gewinnmaxime unter Konkurrenzbedingungen geprägt ist. Hält diese These der Wirklichkeit stand?

Der deutsche Wagenbach-Verlag wurde mit dem ausdrücklichen Ziel gegründet, keine abschöpfbaren Gewinne zu erwirtschaften, sondern nur kostendeckend zu produzieren. Es wurde sichergestellt, daß alle Mitarbeiter des Verlages uneingeschränktes Mitbestimmungsrecht und leistungsgerechte Entschädigung erhielten. Alle Mitarbeiter hatten als Sozialisten das gleiche politische Selbstverständnis, das sich im Verlagsprogramm widerspiegelte. Der Verlag florierte, löste sich aber ohne Druck von Seiten des Marktes vor kurzem dennoch auf, weil es den Mitarbeitern an der nötigen Kooperationsbereitschaft, Arbeitsdisziplin, Rücksicht auf Meinungsminderheiten und an der Fähigkeit mangelte, selbstgesetzte Regeln für die Zusammenarbeit einzuhalten. (Bei der von uns allen anzustrebenden paritätischen und qualifizierten Mitbestimmung wird sich dieses Problem verstärkt bemerkbar machen; sich Verhaltensregeln selber geben zu können, ist noch keine Garantie für demokratisches Verhalten.)

Sollten in der Dritten Welt öffentlich-rechtliche Gesellschaften mit dem erklärten Ziel, keine Gewinne erwirtschaften zu wollen, direkt investieren, so ist damit noch lange nicht gesichert, daß sie auch das "richtige" Sozialverhalten stimulieren. Erfahrungen dazu sammelte der Panamerikanische Fond: Produktionsgenossenschaften, die mit gesammelten Geldern aufgebaut wurden, zeigten die Tendenz, wieder zu zerfallen, weil die Mitarbeiter doch wieder, ihren egoistischen Einzelinteressen nachgingen.

Diese Beispiele sollen keineswegs beweisen, daß solche nicht auf Gewinn ausgerichteten Unternehmen von vornherein zum Scheitern verurteilt sind, sondern lediglich zeigen, daß sie nicht deshalb schon erfolgreich sind, weil sie auf wirtschaftlichen Gewinn verzichten.

– Die Probleme der Förderung privater Direktinvestitionen in der Dritten Welt lassen sich folgendermaßen formulieren: Kann ein Entwicklungshilfesteuergesetz so ausgestaltet werden, daß es private deutsche Direktinvestitionen möglichst in Gleichklang mit unseren entwicklungspolitischen Zielen bringt? Mit anderen Worten: Hat es Sinn, unseren Unternehmen als Investoren in der Dritten Welt Geld zu geben, anstatt dieses Geld gleich als öffentliche Entwicklungshilfe einzusetzen? Dabei wird von mir als selbstverständlich vorausgesetzt: Wer Geld erhält, muß auch bereit sein, seine Anstrengungen mittelbar oder unmittelbar politischen Kontrollen zu unterwerfen.

Vorsicht vor Diktatoren

Das Entwicklungshilfesteuergesetz ist dann sinnvoll, wenn private Initiative und öffentliche Kontrolle der Ziele kombiniert werden. So kann man die Vorteile sowohl privatwirtschaftlicher wie zentralwirtschaftlicher Organisationsformen nutzen. Denn die privatwirtschaftliche Organisationsform zeichnet sich durch mehr Initiative aus, durch ihre Möglichkeit, auf minimalste Veränderungen sofort zu reagieren, und durch ihren Erfindungsreichtum bei Problemlösungen. Vorteile der zentralen Lenkung des Wirtschaftsgeschehens sind die effektivere Kontrolle der Handlungsfolgen, eine genauere Abschätzung der Wirkung langfristiger Entscheidungen und die verminderte Krisenanfälligkeit.

Nach meiner Auffassung ist ein Entwicklungshilfesteuergesetz tatsächlich so konzipierbar, daß einerseits der politische Primat gesellschaftspolitischer Ziele in der Dritten Welt wie auch in unserem eigenen Lande ausgebaut, anderseits aber die große Leistungsfähigkeit privatwirtschaftlichen Handelns genutzt werden kann.

Gelingt es, die initiativreiche und flexible private Direktinvestition mit der politischen Lenkung und Kontrolle der Entwicklungsziele in Übereinstimmung zu bringen, dann ist von unserer Seite ein großer Schritt voran getan. Entwicklungshilfe und ihre Auswirkungen sind aber immer auch abhängig von der politischen und sozialen Struktur der Entwicklungsländer. Einige Geberländer haben in jüngster Zeit erfahren müssen, daß selbst entwicklungspolitisch gut abgesicherte Projekte durch einige nichtdemokratische Regierungen in Entwicklungsländern unwirksam gemacht und somit auch unsere entwicklungspolitischen Motive und Ziele durch solche Regierungen desavouiert werden.

Um es kraß zu sagen: mit Diktatoren kann man keine Entwicklungshilfe treiben. Tun wir es dennoch, weil die Bevölkerung in jenen Entwicklungsländern so hilfsbedürftig sei, dann machen wir unsere entwicklungspolitischen Motive und Ziele unglaubwürdig. Dies wirkt vor allem auf unsere Innenpolitik zurück und schwächt unsere Anstrengungen, die demokratische Gesellschaft weiter zu entwickeln.

Gewiß, wir können nicht generell nur solchen Ländern Entwicklungshilfe anbieten, deren innenpolitischer und sozialer Zustand unserem eigenen entspricht. Wir dürfen uns nicht anmaßen, für diese Länder definitive Entscheidungen zu treffen, die ihren Interessen zuwiderlaufen könnten. Diese Interessen abzuschätzen ist schwer, da sich die Entwicklungsländer auf unterschiedlichen Entwicklungsstufen bei jeweils anderen historischen, geographischen, klimatischen, kulturellen Voraussetzungen befinden, alle diese Länder aber mit den entwickelten Industrieländern im Jahr 1973 Mitglieder der einen Weltgesellschaft sind.

Solche Ungleichzeitigkeit der Entwicklung in der Gleichzeitigkeit der Aufgabenbewältigung kann nur durch Koordination zwischen entwickelten Ländern und der Dritten Welt überbrückt werden. Das setzt aber voraus, daß sich Entwicklungsländer mit annähernd gleichen oder ähnlichen Voraussetzungen .. zusammenschließen, um als gleichgewichtige Partner der Industrieländer auftreten zu können.

Ein Musterbeispiel für einen solchen Zusammenschluß ist der Andenpakt, den Chile, Bolivien, Peru, Ekuador, Kolumbien und Venezuela geschlossen haben. Diese Staaten haben gemeinsam Entwicklungsprogramme festgelegt und sich dadurch aus eigener Kraft in die Lage versetzt, den wirtschaftlich mächtigsten Privatinvestoren in der Dritten Welt, den multinationalen Konzernen, auf gleicher Ebene entgegenzutreten. Ihre Programme zur Steuerung und Kontrolle von Auslandsinvestitionen können von den multinationalen Konzernen nicht umgangen werden.

Für die Investoren hat dieses System bei aller Einschränkung ihres Entscheidungsspielraums den großen Vorteil, genau zu wissen, welches die Bedingungen für ihren wirtschaftlichen Einsatz sind. Sie werden damit auch von der latenten Drohung befreit, durch tagespolitische Ereignisse in jenen Ländern zur plötzlichen Umorientierung gezwungen zu werden.

Es ist deshalb sinnvoll, die Entwicklungsländer danach zu unterscheiden, ob sie allein oder in multinationalen Zusammenschlüssen bereits selbständig Entwicklungsprogramme aufgestellt haben. Dadurch erst wird eine effektive Koordination von Entwicklungszielen und Entwicklungshilfe zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern hergestellt. Entwicklungspolitik muß demzufolge mehr und mehr darauf ausgerichtet sein, in der Koordination verbindliche Ziele auszuweisen, an die sich dann auch beide Seiten halten. So läßt sich wahrscheinlich am ehesten der nationale Egoismus auf beiden Seiten abbauen.

Wenn wir uns dazu verstehen, die multinationalen Zusammenschlüsse der Entwicklungsländer zu fördern, darin sollten wir darauf dringen, daß sich nicht nur Länder gleichen Entwicklungsstandes und gleicher Interessen zusammenschließen, sondern daß in diese Interessen verbände auch die ärmsten und am wenigsten entwickelten aufgenommen werden. Die entwickelteren unter den Entwicklungsländern müssen den am wenigsten entwickelten ihrerseits helfen.

Wenn in der Weltgesellschaft die Entwicklungsländer insgesamt die Rolle spielen, die etwa in unserem nationalen Rahmen der sozialpolitischen Entwicklung die Arbeiter und Kleinstgewerbetreibenden im 19. Jahrhundert gespielt haben, dann ist es doch sehr wahrscheinlich, daß kooperative Zusammenschlüsse die Integration der Entwicklungsländer in die Weltgesellschaft genauso fördern wie einst die gewerkschaftlichen Zusammenschlüsse der Arbeiter deren Anerkennung als gleichberechtigte Sozialpartner befördert haben.

Diese multinationalen Zusammenschlüsse von Entwicklungsländern mit gleichen Interessen, aber unterschiedlichem Entwicklungsstand würden behindert, wenn man bei der Novellierung: des Entwicklungshilfesteuergesetzes nicht nur die Erdölländer, sondern auch die sogenannten Schwellenländer, die am weitesten entwickelten Empfängerländer, generell ausgliederte.

Die von der Regierung als Mindestlösung angestrebte Streichung von Ländern wie Spanien, Portugal und Türkei verbietet sich noch aus einem anderen Grund. Wenn die langfristige Lösung des Gastarbeiterproblems, wie auch von der Regierung immer wieder zu hören ist, darin liegt, die Maschinen zu den Menschen zu bringen, also arbeitsintensive Industrien in der Heimat der Gastarbeiter aufzubauen, dann scheint eine Streichung der Prämien für Investitionen in den genannten Gastarbeiterländern besonders widersinnig zu sein.

Manches spricht dafür, daß einige Sozialdemokraten dies inzwischen einzusehen beginnen. Aber ich gestehe, daß es für sie schwer sein muß, dies zuzugeben, nachdem sie mit großem publizistischem Geschick bei Freund und Feind den Eindruck erweckt haben, das bisherige Entwicklungshilfesteuergesetz begünstige vor allem touristische Investitionen in Spanien und Teneriffa und dabei verschwiegen, daß seit der Novellierung des Gesetzes vor einem halben Jahr Investitionen im touristischen Bereich nur noch nach ministerieller Bestätigung der besonderen Förderungswürdigkeit steuerlich begünstigt werden können.

Deutsche Direktinvestitionen sollten über die bisherigen Möglichkeiten hinaus dann durch zusätzliche Steuerprämien gefördert werden, wenn folgende Entwicklungsziele erreicht werden:

  • Anhebung des Beschäftigungsstandes im Entwicklungsland (arbeitsintensive Investitionen),
  • Steigerung des Exports (exportintensive Investitionen),
  • hohe Beteiligung inländischer Gesellschaften der Entwicklungsländer an Kapitalgesellschaften (joint ventures),
  • Begünstigung der am wenigsten entwickelten Länder durch Investitionen (least developed countries).

Unabhängig von dieser zusätzlichen Begünstigung, die besonders wertvollen entwicklungspolitischen Zielen dient, sollten generell entwicklungspolitisch unbedenkliche(!) Direktinvestitionen durch Vergabe einer Mindestprämie gefördert werden. Zu dieser Auffassung kommt auch das Kieler Institut für Weltwirtschaft in einem Gutachten für die Bundesregierung über Alternativmodelle zur Novellierung des Entwicklungshilfesteuergesetzes.

Mindestprämien für alle?

Das Institut plädiert für eine Mindestbegünstigung für alle Investitionen in Entwicklungsländern, unabhängig von deren Beitrag zur Beschäftigung, zum Export, zum Wachstum, zur Übertragung von Technologie und betriebswirtschaftlichem know-how. Es begründet diesen Vorschlag damit, daß jede Investition zu einem oder, wie es meistens der Fall ist, zu mehreren dieser entwicklungspolitischen Ziele beiträgt. Durch Mindestprämien solle die allgemeine Nützlichkeit aller Direktinvestitionen für die Entwicklungsländer hervorgehoben werden – eine Argumentation, die im bemerkenswerten Gegensatz zu allem steht, was die Sozialdemokraten in den letzten Monaten zu diesem Thema verlautbart haben.

Es wäre politisch verantwortungslos, angesichts der ungeheuren wirtschaftlichen und sozialen Probleme in der Dritten Welt auf die Förderung unbürokratischer Entwicklungshilfe durch private Direktinvestitionen zu verzichten. Daß private Direktinvestitionen gravierende Nachteile haben können, ist nur allzu offensichtlich. Diese Nachteile müssen und können jedoch durch öffentliche Lenkung und Kontrolle der Entwicklungsziele eingeschränkt oder, wenn möglich, behoben werden. Gerade dazu kann das Entwicklungshilfesteuergesetz einen entscheidenden Beitrag leisten.

Die Novellierung sollte uns zwingen, genauer darüber nachzudenken, auf welche Weise die öffentliche Kontrolle privatwirtschaftlichen Handelns sinnvoll erreicht werden kann. Die Lösung unserer entwicklungspolitischen Aufgaben würde sich auch in diesem Fall unmittelbar als nutzbringend erweisen, wenn wir unsere eigenen gesellschaftspolitischen Probleme lösen. Wir sind nämlich selber noch ein Entwicklungsland, wenn es um die Einheit von politischen Zielen und privatwirtschaftlichen Interessen geht.