Sinnvolle Reform?

Ein Vorschlag: Mitwirkung der Kommunen

Von Theodor Eschenburg

Der sozialdemokratische Abgeordnete Schmitt-Vockenhausen hat einen beachtenswerten Vorschlag zur Reform des Bundesrates vorgelegt. Sein Ziel: die Gesetzgebung praxis- und bürgernäher zu machen. Im Bundesrat, dem nur Mitglieder der Landesregierungen angehören, sollen drei kommunale Vertreter Sitz und Antragsrecht, nicht jedoch Stimmrecht erhalten. Sie sollen auf Vorschlag der drei kommunalen Spitzenverbände – Städtetag, Städte- und Gemeindebund, Deutscher Landkreistag – von den Ländervertretern gewählt und abberufen werden. In den Ausschüssen sollen die kommunalen Vertreter und ihre Beauftragten wie die Mitglieder der Länderregierungen und deren Beamte mitarbeiten können, freilich ebenfalls ohne Stimmrecht.

Schmitt-Vockenhausen, langjähriger Vorsitzender des Innenausschusses des Bundestages und im Parlament feiner der versiertesten Kenner der Verwaltung, ist seit einigen Jahren Präsident des Städte- und Gemeindebundes. Sein Vorschlag stützt sich auf einen Beschluß dieses Verbandes der mittleren und kleinen Gemeinden.

Die größere Linie der Bundesgesetze führen die Länder aus. Ihr Organ, der Bundesrat, erstmals schon vor mehr als hundert Jahren bei der Reichsgründung eingesetzt, hat in seiner Struktur und seinen Funktionen grundlegende Änderungen bisher kaum erfahren. Ein wichtiges Argument für die Erhaltung des Bundesrats in der Weimarer Republik 1919 – damals hieß er Reichsrat – und für die Wiedereinführung 1949 war, daß die zentrale Gesetzgebung sich die Verwaltungserfahrung der Länder zunutze machen müsse. Das hat sich bewährt.

Kontaktstelle zum Bürger

Für die Praktibilität der Gesetze Sorge zu tragen, ist eine nicht zu unterschätzende Aufgabe. Und was praktikabel ist, weiß die Administration aus unmittelbarer Erfahrung besser als der Gesetzgeber. Heute hat tatsächlich der kommunale Bereich etwa 70 Prozent der Bundesgesetze auszuführen – und das nimmt noch zu. Zwar geschieht dies unter Aufsicht der Landesregierungen, aber die Gemeinden und Kreise sind die eigentliche Kontaktstelle zwischen Verwaltung und Bürger; hier hat sich ein beachtliches Maß an Erfahrung in der Anwendung und Auswirkung von Bundesgesetzen angesammelt.

Sinnvolle Reform?

Schmitt-Vockenhausen sagt mit Recht: "Bei einer Einbeziehung der Gemeinden in die Gesetzgebung würde die Bürgernähe dafür sorgen, daß die gefundenen Regelungen auch praxisnäher ausfielen." Im Beschluß seines Verbandes ist vom kommunalen Bereich als dritter Ebene des Staates und von der Fortentwicklung des kooperativen Föderalismus die Rede. Hier klingen sinnvolle Demokratisierungsüberlegungen an.

Das Anliegen ist nicht neu. Aber es war bisher äußerst schwierig, eine zweckmäßige, dem Bundesratssystem gemäße und zugleich verfassungskonforme Konstruktion zu finden. Es muß vermieden werden, daß etwa durch ein Stimmrecht der kommunalen Vertreter das Stimmgewicht einiger Länder verbessert, anderer verschlechtert werden könnte. Dem trägt dieser Vorschlag Rechnung; die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände sind auf das Antragsrecht beschränkt.

Das nur antragsberechtigte Mitglied ist im Bundesrat nicht unbekannt. Auf Grund der alliierten Vorbehalte haben die Vertreter Berlins kein Stimmrecht im Plenum.

Für eine solche Reform ist eine Änderung des Grundgesetzes, also eine Zweidrittelmehrheit, sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat erforderlich. Die Länder aber werden entschiedene Gegner des Projektes sein. Denn die Aufsicht über die Verwaltung von Kreisen und Gemeinden und die kommunale Gesetzgebung ist ausschließlich ihrer administrativen und legislativen Zuständigkeit vorbehalten. Schon daß die Bundesministerien oft über ihre Gesetzespläne mit den kommunalen Spitzenverbänden direkt verhandeln, paßt den Ländern gar nicht; verhindern können sie diese Praxis freilich nicht.

Zeit für eine Debatte

So werden sie wohl nach dem Motto handeln: principiis obsta – wehre den Anfängen. Aber in diesem Falle würde der Anfang zugleich das Ende sein müssen. Mehr als ein Antragsrecht kann den kommunalen Vertretern im Bundesrat nicht zugestanden werden. Durch Artikel 79 Absatz 3 GG ist die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung einer Verfassungsänderung überhaupt entzogen. Die Möglichkeit einer grundlegenden Änderung der Bundesratskonstruktion – selbst durch Verfassungsänderung – ist damit verbaut.

Die Länder könnten gegen den Vorschlag einwenden, es säßen ja ohnehin Kommunalpolitiker im Bundesrat, nämlich die Vertreter der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg. Aber die Verhältnisse in den Stadtstaaten sind wesentlich anders als in den landesangehörigen Städten – von denen in den Kreisen ganz zu schweigen.

Der Vorschlag entspricht durchaus den Bedürfnissen der heutigen Gesetzgebungstechnik, wenn man über Details auch verschiedener Meinung sein kann. Schmitt-Vockenhausen will behutsam vorgehen. Er denkt nicht an eine sofortige Verfassungsänderung. Vielmehr will er eine Empfehlung an die vom Bundestag und Bundesrat eingesetzte Enquetekommission "Verfassungsreform" geben. Es ist also Zeit für eine öffentliche Debatte über diese Frage.