Von Franz Heubl

Selten ist eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts so überschätzt und falsch interpretiert worden wie der kürzlich verkündete Beschluß vom 25. Juni 1974 zum vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetz. So war von Seiten der Koalition mit kaum verhohlener Genugtuung zu hören, Karlsruhe habe klargestellt, daß der Bundesrat "nicht als Blockadeinstrument der CDU/CSU-Opposition gegen die von ihr ungeliebte Reformpolitik der sozial-liberalen Koalition benutzt werden" dürfe.

Wer die insgesamt 76 Schreibmaschinenseiten des Beschlusses aufmerksam durchliest, wird jedoch vergeblich nach solchen umstürzenden Ausführungen zum Bund-Länder-Verhältnis suchen. In Wirklichkeit geht es in der Entscheidung um folgendes: Das Grundgesetz unterscheidet zwischen Gesetzen, die der ausdrücklichen Zustimmung des Bundesrats bedürfen, und solchen, gegen die er nur Einspruch einlegen kann, wenn er mit ihrem Inhalt nicht einverstanden ist. Der häufigste Fall der Zustimmungsbedürftigkeit ist der, daß ein Bundesgesetz das Verwaltungsverfahren der Länder regelt.

Seit vielen Jahren hat der Bundesrat mit einer großen, vom parteipolitischen Standpunkt unabhängigen Mehrheit die Ansicht vertreten, daß jedes Gesetz, das ein Zustimmungsgesetz ändert, seinerseits wiederum zustimmungsbedürftig sei, auch wenn es nur materiell-rechtliche und keine Verfahrensvorschriften enthält. Der Bundespräsident hat – wie auch Bundesregierung und Bundestag – diese Rechtsauffassung nicht geteilt und solche Gesetze auch bei fehlender Zustimmung des Bundesrates in Kraft gesetzt.

Nun hat das Bundesverfassungsgericht zwar entschieden, daß nicht jedes Gesetz, das ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz ändert, allein aus diesem Grund zustimmungsbedürftig ist. Aber es macht eine wichtige Ausnahme: Das Änderungsgesetz ist dann zustimmungsbedürftig, wenn die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren (obwohl selbst nicht ausdrücklich geändert) durch das Änderungsgesetz "bei sinnorientierter Auslegung ihrerseits eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite erfahren". Das heißt aber für die Praxis, daß die Stellung des Bundesrates durch die Entscheidung nicht geschwächt, sondern gestärkt wird. Er muß nämlich jetzt zu mehr Gesetzen als bisher seine Zustimmung erteilen, und diese Zustimmungsbedürftigkeit gewisser Änderungsgesetze muß, im Gegensatz zur bisherigen Lage, auch der Bundespräsident anerkennen.

Macht man mit dem neuen Rechtssatz des Bundesverfassungsgerichts ernst, so wird es wohl nicht mehr so ohne weiteres möglich sein, daß – um erwartete Schwierigkeiten beim Bundesrat zu umgehen – eine einheitliche Regelung in ein zustimmungsbedürftiges Gesetz mit den politisch wichtigen materiell-rechtlichen Vorschriften aufgespalten wird. Denn der verfahrensrechtliche Teil bekommt erst seine Bedeutung und Tragweite durch den materiell-rechtlichen Teil, so daß bei konsequenter Fortführung der Gedanken des Gerichts dieser erst recht zustimmungsbedürftig wäre. Es scheint, daß dieser Widerspruch übersehen wurde.

Nun hat allerdings das Bundesverfassungsgericht in der Begründung dargelegt, die Zustimmungsvorbehalte für den Bundesrat dienten zum Schutz dagegen, daß im föderalistischen Gefüge "Systemverschiebungen" am Grundgesetz vorbei im Wege der einfachen Gesetzgebung herbeigeführt würden. Und es hat außerdem bemerkt, der Bundesrat sei nicht eine "zweite Kammer", die gleichwertig mit der "ersten Kammer" (dem Bundestag) am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sei. Hieraus könnte ein flüchtiger Leser vielleicht folgern, der Bundesrat dürfe deshalb bei seinen Beschlüssen nur föderalistische Gesichtspunkte geltend machen, und seine Zustimmung beziehe sich nur auf diejenigen Gesetzesvorschriften, die die Länder unmittelbar berührten.