Von Claus Arndt

Die sittliche Rechtfertigung dafür, daß der Staat Zwangsgewalt ausüben darf, liegt darin, daß nur auf diese Weise unantastbare Grund- und Menschenrechte garantiert werden können. Ohne einen starken und machtvollen Staat gibt es weder individuelle noch kollektive Freiheit; nur er kann die Freiheit des einzelnen gegen die vielen anderen im Innern gewährleisten, Interessenkonflikte ausgleichen und zugleich dafür sorgen, daß allen gemeinsam kein fremder Wille von außen aufgezwungen wird.

So wahr und unbestreitbar dies ist, so kann andererseits auch niemand leugnen, daß das Wort des alten chinesischen Kon-fu-tse (in Mao-China deshalb in diesen Tagen nicht ohne Grund aktualisiert) richtig ist, wonach Macht korrumpiert, totale Macht aber total korrumpiert. Wie alle modernen freiheitlichen Verfassungen hat darum auch unser Grundgesetz die staatliche Organisation der Bundesrepublik mit einem fein abgestimmten System von Gewichten und Gegengewichten ausgestattet, mit deren Hilfe verhindert werden soll, daß zu viel Konzentration staatlicher Macht an einer Stelle die Freiheit aller in diesem Lande gefährdet.

Checks and balances nennt die internationale Staatsrechtslehre dieses System. Es ist weitgehend an die Stelle dessen getreten, was Montesquieu einmal aus dem gleichen Motiv in seiner Lehre von der Dreiteilung der Staatsgewalt dargestellt hat. So ist zum Beispiel die klassische Trennung von Exekutive und Legislative weitgehend ersetzt worden durch die Einheit von Regierung und der sie tragenden Parteien-Koalition im Parlament. Ihr steht als Kontrollinstanz weniger der Bundestag als ganzer, sondern in der Regel nur die jeweilige Opposition gegenüber.

Eine sehr viel wirksamere Machtkontrolle ergibt sich aus der föderalistischen Struktur der Bundesrepublik. Sie gewährleistet, daß im Bund und in den Ländern politisch unterschiedliche Mehrheiten die Freiheit schon allein durch ihre Existenz sichern. Das Schlüsselerlebnis der westdeutschen Demokratie war hier die Spiegel-Affäre, die nur deshalb nicht zum echten Staatsstreich auszuufern vermochte, weil der Hamburger Senat als sozialdemokratische Landesregierung der CDU/CSU-geführten Bundesregierung an Ort und Stelle auf die Finger sehen konnte.

Konkret sieht dies, in unserer Verfassung so aus, daß immer dann, wenn der Bund Gesetzgebungskompetenz für einen Bereich hat, "die Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen werden" (Art. 77, Abs. 1 Grundgesetz). Es bedurfte darum der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 1974, um den Bundesrat darauf hinzuweisen, daß er bei der Gesetzgebung nur mitwirkt. Das Grundgesetz geht mithin davon aus, daß im Bereich der Bundesgesetzgebung das Schwergewicht der Entscheidung bei dem einzigen mit unmittelbarer demokratischer Legitimation ausgestatteten Bundesorgan, dem Bundestag, liegt. Anders ist es bei der Ausführung der Gesetze durch die Verwaltung. Während das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz die Ausnahme bildet, muß der Bund bei der Verwaltung prinzipiell den Ländern den Vortritt lassen.

Es war deshalb falsch und von unserer Verfassung nicht gedeckt, wenn der CDU-Vorsitzende Kohl noch vor einem Vierteljahr den Bundesrat zu einer dem Bundestag gleichberechtigten zweiten Kammer hochzustilisieren versuchte. Ebenso kurzsichtig war auch der fast zwanzig Jahre lang geübte Versuch aller Landesregierungen (mit Ausnahme des Hamburger Senats, der hier immer allein gegen alle stand), im Bundesrat das vom Grundgesetz aufgestellte Regel-Ausnahme-Verhältnis bei der Zustimmung zu Bundesgesetzen dadurch umzukehren, daß sie behaupteten, jede spätere Änderung eines einmal mit der förmlichen Zustimmung des Bundesrates verabschiedeten Gesetzes sei ohne Rücksicht auf ihren materiellen Inhalt ihrerseits zustimmungsbedürftig. So war der Zeitpunkt absehbar, zu dem es – wäre diese Auffassung richtig – fast nur noch zustimmungsbedürftige Gesetze geben würde.