Von Hans Schueler

Es war die Euphorie föderalen Machtbewußtseins, die die beiden von der CSU und der CDU regierten Länder Bayern und Rheinland-Pfalz vor das Bundesverfassungsgericht ziehen ließ. Sie wollten dem Bundesrat, in dem die Opposition mit ihrer knappen Mehrheit von 21:20 Stimmen ohnehin das Sagen hat, zu einer Kompetenzerweiterung verhelfen, die ihn befähigt hätte, die sozial-liberale Koalition in Bonn durch eine Blockade ihres Gesetzgebungsprogramms weitgehend lahmzulegen: Kein wichtiges Gesetz mehr ohne Zustimmung des Länderrats. Statt dessen handelten sie sich eine höchstrichterliche Abfuhr ein, deren psychologische Wirkung zu Lasten der Länderkammer vermutlich weiter reicht als ihr verfassungsrechtliches Gewicht.

Daß der Bundesrat keine "zweite Kammer" eines einheitlich gedachten Gesetzgebungsorgans ist, die gleichberechtigt mit der "ersten Kammer" – dem Bundestag – die Gesetze beschließt, war unter Staatsrechtlern eigentlich seit jeher unumstritten. Der Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz und CDU-Vorsitzende Helmut Kohl hatte sich deshalb auf verfassungsrechtliches Glatteis begeben, als er in einem Interview mit dem Saarländischen Rundfunk noch Ende Juni erklärte: "Der Bundesrat ist ja kein Sachverständigenbeirat, sondern er ist eine echte politische Kammer, die zweite Kammer der nationalen Gesetzgebung". Die Verfassungsrichter haben Rechtsbehauptungen solcher Art nun einstimmig und ein für allemal vom Tisch gewischt. Sie brauchten dazu nicht einmal auf den "Geburtsfehler" des Bundesrates einzugehen, der ihn in seiner demokratischen Legimitation hinter den Bundestag zurücktreten läßt: Seine Mitglieder sind weisungsgebundene Abgesandte der Länderregierungen, die des Parlaments vom Volk gewählte Abgeordnete.

In der Sache selbst muß freilich die Bundesregierung noch im nachhinein das Fürchten lernen: Wie, wenn der mit einer Mehrheit von 5:3 Richterstimmen zugunsten der gesetzgebenden Zentralgewalt gefällte Spruch anders ausgefallen wäre, wenn die dissentierenden Richter sich mit ihrem abweichenden Votum durchgesetzt hätten? So gut wie nichts an Reformen wäre mehr gegangen, ob sie nun Geld kosten oder keines.

Der Anspruch des Bundesrates, ein einmal mit seiner Zustimmung beschlossenes Gesetz sei auch bei jeder späteren, noch so belanglosen Änderung wiederum zustimmungsbedürftig, ist fast so alt wie die Länderkammer selbst. Dabei wird letzten Endes den Gliedern die Entscheidung überlassen, was dem Ganzen wohltut. Dennoch hatten mit Ausnahme Hamburgs daran stets auch die sozialdemokratisch regierten Länder festgehalten.

In der Vergangenheit war das freilich ein bloßes Imponiergehabe mit dem augenzwinkernden Einverständnis aller Beteiligten, daß man es zu einem verfassungspolitischen Kraftakt nicht kommen lassen wolle: Hatte der Bundestag eine Novelle zu einem ursprünglichen Zustimmungsgesetz beschlossen, die ihrerseits Länderinteressen nicht berührte, so stellte der Bundesrat gleichwohl fest, seine abermalige Zustimmung sei erforderlich. Meist erteilte er sie. Der Bundespräsident, dem die Ausfertigung und Verkündung aller Bundesgesetze obliegt, übersah geflissentlich die föderale Kompetenzanmaßung und verkündete das betreffende Gesetz kurzerhand als "vom Bundestag beschlossen". Die Länder nahmen es hin.

In den wenigen Fällen, in denen der Bundesrat die Zustimmung ausdrücklich verweigerte, legte er jeweils "hilfsweise" Einspruch gegen den Parlamentsbeschluß ein, der dann vom Bundestag mit der qualifizierten Regierungsmehrheit überstimmt wurde. Das Ergebnis blieb das gleiche.