Die Lehren aus der Wirtschaftskrise

Von Gerhard Fels

Die schärfste Rezession der Nachkriegszeit scheint hinter uns zu liegen. Sie verlief glimpflicher als die Weltwirtschaftskrise der dreißiger Jahre, hatte aber mit jener gemein, daß sie in ihrer Schärfe und in ihren Auswirkungen nicht vorhergesehen worden ist. Mit ähnlich Schlechtem Gewissen wie damals macht sich die Wirtschaftswissenschaft heute daran, die Krisenursache zu analysieren. War doch am Vorabend der Rezession der Glaube an die Vorhersehbarkeit und Steuerbarkeit der wirtschaftlichen Entwicklung stärker denn je. Ernüchterung ist eingetreten. Das Theoriengebäude, aus dem heraus die Wirtschaftspolitik operiert, muß überprüft werden.

Auf den ersten Blick läßt sich die Krise mit der weltweiten Inflationsbeschleunigung, den spektakulären Preiserhöhungen bei Erdöl und anderen Rohstoffen und der sich daran anschließenden konzertierten Bremsaktion der Industrieländer recht gut erklären. Bei näherem Hinsehen scheint sie jedoch mehr gewesen zu sein als eine besonders scharfe Stabilisierungskrise. Das zeigt sich schon daran, daß eine Rückkehr zu Beschäftigungsverhältnissen, wie sie vor der Rezession geherrscht haben, heute in kaum einem der westlichen Industrieländer erwartet wird. Der weltweite Aufschwung, der Mitte 1975 einsetzte, inzwischen aber ins Stocken geraten ist, hat die Unsicherheit nicht beseitigen können, die die Rezession vor allem bei den Investoren hinterlassen hat. Der Beschäftigungseinbruch ist nirgendwo nur annähernd wieder wettgemacht worden. Auch sind die chronischen Zahlungsbilanzsorgen, unter denen vor allem wichtige europäische Länder leiden, durch die Rezession nicht beseitigt worden. Weltinflation und Weltrezession haben in fast allen Ländern einen Sockel von Problemen hinterlassen, die den Fortgang des Aufschwungs belasten und durchaus dazu führen können, daß der Wachstumstrend sich abflacht.

Kein unentrinnbares Schicksal

Wenn das richtig ist, kann sich die internationale Rezession von 1974/75 als jene Zäsur erweisen, die eine langanhaltende, Phase kräftigen Wachstums von einer Phase der Wachstumsschwäche trennt, in der immer wieder Krisen auftreten und Stabilitätsprobleme wirtschaftlicher wie politischer Art die Regierungen vor schier unlösbar erscheinende Aufgaben stellen. Man braucht nicht gerade die Katastrophentheorie des Club of Rome zu bemühen, um zu solchen Schlußfolgerungen zu gelangen. Schon die Schumpetersche These, daß der kapitalistische Entwicklungsprozeß in langen Wellen, sogenannten Kondratieff-Zyklen, mit Aufschwungs- und Abschwungsphasen von jeweils 25 bis 30 Jahren Dauer verläuft, vermittelt ein hinreichend pessimistisches Bild. Man könnte nämlich schließen, daß die Weltwirtschaft zu Beginn der siebziger Jahre den oberen Wendepunkt eines solchen Kondratieff-Zyklus durchlaufen habe und für den Rest des Jahrhunderts eine entsprechende Abschwungsphase bevorstehe. Die meisten Ökonomen halten diese Krisentheorie wohl zurecht für abwegig. Veränderte politische und soziale Bedingungen, die Lernfähigkeit der Menschen und Selbstheilungskräfte der Wirtschaft sprechen dagegen, daß die wirtschaftliche Entwicklung nach einem ein für allemal vorprogrammierten Schema verläuft. Freilich müssen Lernprozesse und Selbstheilungskräfte gegebenenfalls unterstützt werden.

Welcher Art sind diese strukturellen Änderungen, die zur Rezession beigetragen haben und die künftige Entwicklung belasten? Am bedeutsamsten scheint zu sein,

  • daß in allen wichtigen Industrieländern die Investitionsdynamik erlahmte und sich dadurch ein latender Mangel an Arbeitsplätzen herausgebildet hat, der mit den Mitteln der Konjunkturpolitik allein nicht mehr zu beseitigen ist, und
  • daß die Fähigkeit der Industrieländer, Strukturwandel zu verkraften – auch und vor allem als Folge fehlender Wachstumsimpulse und einer zu geringen Innovationsneigung – nachgelassen hat, gleichzeitig aber den Bedarf an Strukturwandel auf Grund arbeitssparender Rationalisierungsmaßnahmen und eines Vordringens von Niedriglohnländern zugenommen hat.

Die Lehren aus der Wirtschaftskrise

Diese Entwicklungslinien waren schon vor der Krise angelegt, haben unter der Oberfläche der zyklisch bedingten Schwächetendenzen zum Abschwung beigetragen, sind aber erst während und nach der Krise richtig sichtbar geworden.

Ein Mangel an Arbeitsplätzen ist in den Industrieländern dadurch entstanden, daß seit Beginn der siebziger Jahre nicht mehr soviel investiert worden ist, wie notwendig gewesen wäre, damit für jeden Arbeitswilligen ein Arbeitsplatz vorhanden ist, Arbeitsplätze, die infolge des technischen Fortschritts oder des Strukturwandels vernichtet worden sind, wurden, nicht mehr in vollem Umfang ersetzt, wohl deshalb, weil bei den erwarteten Kosten, Preisen und Risiken nicht mehr genügend Projekte profitabel erschienen waren. Diese Arbeitsplatzlücke vergrößerte sich drastisch, als in der Rezession durch Firmenzusammenbrüche und Betriebsstillegungen viele Arbeitsplätze wegfielen, die unter dem Schleier der vorangegangenen Inflationsbeschleunigung noch wettbewerbsfähig gewesen waren.

Eine wichtige Ursache der Investitionsschwäche liegt in der Bundesrepublik darin, daß der wachstumsbedingte Strukturwandel in den sechziger Jahren durch eine Unterbewertung der Mark zurückgestaut worden war und dann nicht mehr beschäftigungsneutral bewältigt werden konnte, als die Unterbewertung zu Beginn der siebziger Jahre – mehr plötzlich als allmählich – beseitigt wurde. Vor allem als Folge der Aufwertungen, aber auch des seit 1970 forcierten internen Lohnanstiegs hat sich die Bundesrepublik in den Kreis der Länder mit dem höchsten Lohnniveau in der Welt eingereiht.

Hinzu kommt, daß alle Industrieländer vor und während der Rezession die beschäftigungspolitischen Folgen eines Strukturwandels zu spüren bekamen, der daher rührte, daß Entwicklungsländer auf der Basis eines niedrigen Lohnniveaus verstärkt industrielle Erzeugnisse exportierten. In der Bundesrepublik haben die Anbieter von Fertigwaren aus diesen Ländern selbst in der Rezession ihren Marktanteil erhöht. Die Hersteller von arbeitsintensiven und standardisierten Erzeugnissen sehen sich nicht nur der Nachfrageschwäche im Inneren gegenüber, sondern auch einer verschärften Konkurrenz von außen, zum Teil mit einschneidenden Folgen für Produktion und Beschäftigung.

Die Produktionen, die an Hochlohn-Standorten die Beschäftigung sichern können, erfordern großen Aufwand an Forschung und Entwicklung und unternehmerische Talente. Denn vor allem technologische und organisatorische Vorsprünge müssen die Wettbewerbsfähigkeit sichern. Viele Unternehmen müssen erst lernen, sich mit einer veränderten und sich ständig weiter verändernden internationalen Arbeitsteilung zurechtzufinden. Die Suchzeit für profitable Investitionen wird länger, und das Investitionsrisiko steigt.

Erlahmt der Einfallsreichtum?

Die strukturelle und technologische Anpassung kann nur dann gelingen, wenn mehr als früher Produkt- und Prozeßinnovationen vorgenommen werden. Jenes "Andersmachen" im Gesamtbereich des Wirtschaftslebens, das Schumpeter Innovationen nennt, gilt als die wichtigste Triebkraft der wirtschaftlichen Entwicklung, als Schlüssel zu technologischem und ökonomischem Fortschritt. Es hat bei hohem Lohnniveau einen größeren Stellenwert als bei niedrigem Lohnniveau, weil die Imitation, das "Nachmachen", weitgehend unprofitabel geworden ist.

Die Lehren aus der Wirtschaftskrise

Seit den sechziger Jahren scheint sich in wichtigen Industrieländern jedoch abzuzeichnen, daß bahnbrechende technologische Innovationen immer seltener werden. Eine Untersuchung in den Vereinigten Staaten zeigt, daß die Innovationen, die als technologischer Durchbruch angesehen werden können, in der Periode 1967 bis 1973 nur noch halb so zahlreich waren wie in der Periode 1953 bis 1959. Viele Beobachter meinen bereits die Gefahr einer Innovationslücke zu erkennen, die als Kennzeichen für die Abschwungsphasen eines Kondratieff-Zyklus angesehen wird.

Es kann freilich anders kommen. Welche ökonomischen Auswirkungen der elektronische Mikroprozessor beispielsweise haben wird, darüber kann nur spekuliert werden. Für die unmittelbar vor uns liegende wirtschaftspolitische Aufgabe bleibt festzuhalten, daß sich im Verlauf der Rezession ein Stau an unbewältigtem Strukturwandel herausgebildet hat, den es aufzulösen gilt, wenn wieder Vollbeschäftigung möglich sein soll.

Neue Arbeitsplätze müssen einer weitverbreiteten These zufolge vor allem im Dienstleistungssektor entstehen. Der Strukturwandel der letzten Jahre hat insbesondere die außenhandelsabhängige Industrie unter Anpassungszwang gesetzt, der sich nun in verstärkten Rationalisierungsmaßnahmen und Freisetzung von Arbeitskräften niederschlägt. Der Dienstleistungssektor ist dagegen arbeitsintensiver und scheint von der Nachfrageentwicklung her begünstigt zu sein. Handwerk, Verkehr, Kommunikation, Banken und Versicherung, Bildung, Unterhaltung und Gesundheit sind Bereiche, die sich auch bei hohem Lebensstandard noch zunehmender Nachfrage gegenübersehen.

Das entspricht genau dem Zukunftsbild, das uns seit Colin Clark und Jean Fourastié immer wieder suggeriert wird, nämlich jenes Drei-Sektoren-Schema, nach dem in der Frühphase der wirtschaftlichen Entwicklung die Industrie auf Kosten der Landwirtschaft und der althergebrachten Dienstleistungen expandiert, in der Reifephase dagegen ein gewandelter Dienstleistungssektor zu Lasten von Industrie und Landwirtschaft.

Die Beschäftigung im Dienstleistungssektor, die bis zur Krise noch kräftig expandierte, stagniert seither jedoch. Es wäre allerdings voreilig, auf Grund der Entwicklung der letzten Jahre eine säkulare Hypothese als falsifiziert zu betrachten. Vermessen wäre es aber auch, ein Entwicklungsmuster, das sich in längerfristiger Betrachtungsweise für viele Länder herauskristallisiert hat, zum wirtschaftspolitischen Leitbild zu erheben und etwa die staatlichen Wachstumsimpulse auf die Dienstleistungen zu konzentrieren. Die Richtung, die der künftige Strukturwandel nimmt, ist in einem marktwirtschaftlichen System immer offen und muß offen bleiben. Das verlangt, daß dem Strukturwandel, der sich aus dem Spiel der Marktkräfte ergibt, keine Hindernisse in den Weg gelegt werden.

Wachstumsfaktor Vertrauen

Eineinhalb Jahre nach dem Tiefpunkt der Rezession reicht die Nachfrage noch nicht einmal aus, alle vorhandenen Arbeitsplätze zu besetzen. Wir haben es insoweit auch mit konjunktureller Arbeitslosigkeit zu tun, das ist jener Teil, der durch Anstieg im Auslastungsgrad des vorhandenen Produktionspotentials beseitigt werden kann, indem "eingemottete" Arbeitsplätze wieder besetzt werden. Die strukturelle Arbeitslosigkeit dagegen kann nur in dem Maße verschwinden, wie im Verlauf beschleunigten Wachstums des Produktionspotentials neue Arbeitsplätze entstehen.

Die Lehren aus der Wirtschaftskrise

Seit den fünfziger Jahren hat es die Situation nicht mehr gegeben, daß die Vollbeschäftigung wegen unzureichender Sachkapazitäten nicht möglich war. Vorsichtige Schätzungen zeigen, daß über die Beseitigung der konjunkturellen Arbeitslosigkeit hinaus fast eine Million zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen werden müssen, wenn wieder Vollbeschäftigung erreicht werden soll. Selbst ein gewaltiger Nachfrageboom könnte also unter heutigen Bedingungen nicht jedem Arbeitssuchenden wieder einen Arbeitsplatz verschaffen (es sei denn, man dehnte die Schichtarbeit in bisher noch nicht gekanntem Maße aus).

Die Arbeitsplatzlücke läßt sich zwar schließen, aber erst im Zuge von Erweiterungsinvestitionen, die erfahrungsgemäß nur dann getätigt werden, wenn ein hohes Maß an Vertrauen in die wirtschaftliche und politische Umwelt besteht. Die konjunkturelle Arbeitslosigkeit dagegen kann beseitigt werden, ohne daß erst zusätzliche Investitionen vorgenommen werden müssen. Einen vorhandenen Arbeitsplatz bei sich belebender Nachfrage wieder zu besetzen, erfordert keine schwerwiegende Entscheidung, denn diese Entscheidung ist kurzfristig revidierbar. Eine Investitionsentscheidung bedeutet dagegen eine Festlegung auf viele Jahre, die insbesondere dann nur zögernd getroffen wird, wenn die Absatzerwartungen durch Strukturwandel verunsichert sind oder das künftige Verhalten der Gewerkschaften und der wirtschaftspolitischen Instanzen schwer prognostizierbar erscheint.

Die Angebotsseite fördern

Die Unterscheidung zwischen konjunktureller und nicht-konjunktureller Arbeitslosigkeit ist von großer wirtschaftspolitischer Tragweite, weil sie den Blick auf die Angebotsseite der Volkswirtschaft lenkt. Im bisherigen Konzept der Globalsteuerung blieb die Angebotsseite weitgehend unberücksichtigt, konnte auch vernachlässigt werden, weil sich bis zur Krise hier keine Engpässe zeigten. Heute kann man nicht mehr der These vertrauen, daß die Angebotsprobleme bei ausreichender Nachfrage wieder rasch von selbst verschwinden werden. Dazu ist die Angebotslücke inzwischen zu groß geworden.

Ob in Zukunft die Nachfrage überhaupt ausreichend sein wird, hängt in hohem Maße davon ab, ob von der Angebotsseite genügend Impulse ausgehen. In der Zeit des Keynesianismus hat man sich daran gewöhnt, daß der Staat für die Nachfrage zu sorgen habe. Die Wirtschaftsgeschichte kennt aber viele Phasen, in denen die primären Expansionsimpulse vom Angebot ausgingen, von neuen Gütern und Produktionsverfahren, die spontan hervorgebracht wurden und sich den Markt selbst schufen. Wenn der Strukturwandel bewältigt werden soll, dann hat man sich dies vor allem über solche Innovationen vorzustellen.

Dazu bedarf es nicht nur risikobereiten Kapitals und risikobereiter Unternehmer. Dazu muß die Wirtschaftspolitik auch die Rahmenbedingungen schaffen. Wie das geschehen könnte, hat der Sachverständigenrat in einem Programm der wachstumspolitischen Vorsorge gezeigt, das eine stärkere staatliche Beteiligung am Neuerungsrisiko und den Kosten des Strukturwandels vorsieht.

Angebotspolitik ist Wachstums- und Strukturpolitik, das sind Maßnahmen, die dafür sorgen sollen, daß das Produktionspotential in seinem Wachstum und seiner Struktur zu den wirtschaftspolitischen Zielen paßt. Hierzu muß erst das statistische und analytische Instrumentarium erarbeitet werden, das noch weit von dem Stand entfernt ist, der etwa auf dem Gebiet der Konjunkturdiagnose erreicht ist. Die Bundesregierung hat einen ersten Schritt getan, indem sie die großen wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitute mit Vorstudien zu einer umfangreichen Strukturberichterstattung beauftragt hat.

Die Lehren aus der Wirtschaftskrise

Ein Ausweg aus der Unterbeschäftigung, die die Krise hinterlassen hat, wird von vielen kritischen Beobachtern der Wirtschaftspolitik in einer Verkürzung der Arbeitszeit gesehen. Dahinter verbirgt sich häufig ein Wachstumspessimismus, der sich auch auf die Probleme der Umwelt und der Energieversorgung stützt. Die Gesellschaft ist frei, darüber zu entscheiden, wie sie den Produktivitätsfortschritt verteilen will, ob in Form von Einkommen oder Freizeit. Diese Entscheidungen werden bei uns in Tarifverhandlungen getroffen.

Umsonst ist die Arbeitszeitverkürzung freilich nicht. Sie fordert nicht nur Verzicht auf an sich mögliche Lohnerhöhungen, sondern verursacht zusätzliche Kosten, wenn dadurch die Produktionsanlagen und die Qualifikationen der Arbeitskräfte schlechter genutzt werden. Auch die soziale Sicherung wird für den einzelnen teurer, wenn sie nicht schlechter werden soll. Diese Kosten entstehen nicht, wenn die Arbeitslosigkeit durch mehr Wachstum beseitigt wird.

Die Gewerkschaften haben sich zu einer solchen Strategie der forcierten Arbeitszeitverkürzung bisher nicht herbeilassen mögen. Aus gutem Grund vermutlich. Denn diejenigen, die für eine beschäftigungspolitisch begründete Arbeitszeitverkürzung eintreten, übersehen allzu leicht, daß die Mehrheit der Beschäftigten nach Gütern strebt, die bisher nur für besser verdienende Schichten selbstverständlich sind.

Langfristige Lohnstrategie fehlt noch

Im Bereich der Geld- und Fiskalpolitik hat die Krise zu einer mittelfristigen Orientierung beigetragen. Die weltweite Inflationsbeschleunigung und der daran anschließende Produktionseinbruch, hat die kurzfristige Globalsteuerung entzaubert. Je mehr Investoren und Gewerkschaften in realen Größen rechnen, das heißt keine Geldillusionen mehr haben, um so weniger ist es möglich, Wachstum und Beschäftigung über inflatorische Nachfragexpansion auch nur kurzfristig positiv zu beeinflussen.

In der Bundesrepublik ist die Geldpolitik 1975 zu einer mittelfristig orientierten Geldmengensteuerung übergegangen, nicht ohne Erfolg bei der Inflationsbekämpfung. Die Haushaltspolitik hat die Konsolidierungsaufgabe 1976 sehr ernst, fast zu ernst, genommen, auch im Hinblick darauf, daß anhaltend hohe Defizite den Kapitalmarkt belasten und private Investitionen verdrängen.

Woran es noch fehlt, ist eine mittelfristige Orientierung in der Lohnpolitik. Solange die künftige Lohnentwicklung unsicher bleibt und ein erneuter Verteilungskampf nicht ausgeschlossen ist, unterbleiben sonst mögliche Erweiterungsinvestitionen. Zu den jetzt praktizierten Konzepten der Geld- und Haushaltspolitik würde es jedenfalls passen, wenn sich die Tarifparteien im Anschluß an die gegenwärtige Lohnrunde auf eine langfristige Strategie einigten.