Ein Bonner Narrenparadies

Von Rolf Zundel

Bonn, im April

Auf dem schon nicht mehr ungewöhnlichen Weg einer Parlamentsdebatte wurden die Bürger letzte Woche irregeführt – nicht in böser Absicht, sondern im Vollzug politischer Gesetzmäßigkeiten, Wer aus der Steuerdiskussion, Sicherheit über die Positionen der Parteien, Gewißheit gar über das Aussehen des Steuergesetzes gewinnen wollte, sah sich getäuscht. Sichtbar wurde eben noch, was dem Finanzminister zu Beginn der Verhandlungen mit den Ländern vorschwebte, doch was am Ende als Ergebnis präsentiert wird, wissen nicht einmal die landesfürstlichen Halbgötter der Union.

Verhandelt, entschieden wird jedenfalls hinter verschlossenen Türen, wo der Do-ut-des-Verein von, Bund und Ländern mit Gründen operiert, die mit den Argumenten im Bundestag nur wenig gemein haben. Wenn aber sogar solide Finanzpolitiker im Parlament zu solchen politischen Luftbuchungen gezwungen werden, ist die Frage erlaubt, ob die Entwicklung mittlerweile nicht doch gefährliche-Dimensionen erreicht hat.

Die Steuer-Debatte war ja kein einmaliger parlamentarischer Fehltritt. Die letzte Debatte über Wirtschaftspolitik war ebenso deprimierend, wenn auch aus anderen Gründen; es dominierte die Langeweile. Während der Rede des Wirtschaftsministers, dem mangelnde Fachkompetenz und Intelligenz bisher niemand vorgeworfen hat, mußte der amtierende Präsident zu der fatalen Mahnung Zuflucht nehmen: Wer Zeitungen lesen wolle, solle dies doch, bitte, außerhalb des Plenarsaales tun. Warum die Langeweile? Die Themen, über die im Parlament verhandelt wurde, waren vorher schon bei vielen Gelegenheiten beredet und zerredet worden, außerhalb und innerhalb des Parlamentes. Die triste Regel wurde bestätige: Wenn ein Thema wirklich niemand mehr interessiert, wenn es völlig geruch- und geschmacklos geworden ist, dann wird es im Parlament vorgestellt – meist in Form einer "großen" Debatte.

Wie wenig das Parlament fähig ist, den Bürgern Orientierung zu liefern, hat sich auch in der Diskussion um Wachstum und Kernenergie gezeigt. Nicht, daß im Bundestag niemand darüber geredet hätte; es hat nur niemand bemerkt. Und das lag keineswegs allein an einer auf kurzatmige Aktualität gedrillten Presse, sondern auch an den Reden und Erklärungen, die bar jeder Faszination waren: allgemein und vage in der Beschreibung des Ziels und detailhuberisch in der Argumentation. Von den Ängsten der Bürger, von den Gesetzmäßigkeiten moderner Industriegesellschaften, von Alternativen und Konsequenzen war bisher nicht die Rede. Kurz: Die politische Dimension wird nicht sichtbar.

Wie wenig vom Parlament erwartet wird, machte die Behandlung der Abhör-Affäre klar. Als Herbert Wehner – fast als einziger prominenter Politiker – von bohrenden Fragen sprach, von Minister Verantwortung und personellen Konsequenzen, da war sich das Heer der Bonner Beobachter und Kommentatoren sogleich darüber einig, der SPD-Stratege bereite einen besonders raffinierten Coup vor. Auf die naheliegendste Erklärung kam niemand: Der SPD-Fraktionsvorsitzende tat nur, was seine Pflicht als Parlamentarier war. Man war gar nicht mehr gewohnt, daß der Bundestag politische Signale setzt. Übermäßig deutlich waren sie ohnehin nicht, denn die Allparteien-Koalition der Abhörer verhinderte, daß die Fragen zu unangenehm würden, und neue Terror-Aktionen jagten den Bundestag ziemlich plötzlich in eine andere Stimmung.

Ein Bonner Narrenparadies

All diese Beispiele illustrieren die gleichen Mängel: Die Fähigkeit des Parlaments zu Artikulation und Innovation reicht nicht aus. Viele Probleme werden, zu spät oder überhaupt nicht aufgegriffen; wenn sie behandelt werden, dann bleibt ihre politische Dimension verborgen.

Gleichwohl wird – und das ist kein Widerspruch zu dieser Mängelrüge – im Parlament ausgiebig gestritten. Die Anklagen werden gröber, plakativer; "immer seltener" – so sagte es einer der prominenten Abgeordneten – "passiert es, daß man Gelegenheit hat, einen Gedanken gründlich zu entwickeln". Diese Feststellung impliziert nicht die Forderung nach staatserhaltender Sanftmut, wohl aber die Warnung vor steriler Aufgeregtheit. Wie wird denn verfahren? Es sind doch immer die gleichen Standardthemen – in der Deutschland-, Ost- und Wirtschaftspolitik, vorgetragen mit den gleichen standardisierten Argumenten – Veranstaltungen von dröhnender Langeweile. Was neu, was anstößig sein könnte, wird ins Prokrustesbett der Routine gezwängt. Es ist doch kein Zufall, daß die interessante politische Diskussion abgewandert ist in private Forumsveranstaltungen, in Parteizirkel, die – wie der linke Flügel der SPD – ein halblegales, stirnrunzelnd ertragenes Sonderdasein führen.

Die geschilderten Mängel lassen sich auf längerfristig wirksame Strukturveränderungen und auf aktuelle Schwierigkeiten zurückführen. Folgende Strukturveränderungen sindfeststellbar:

  • Je mehr sich der Leistungsstaat entwickelt, von dem der Bürger Fürsorge und Vorsorge in fast allen Lebensbereichen erwartet, desto deutlicher wird auch, daß sich die politische Entscheidungsgewalt auffächert. Die sogenannte "Politisierung" neuer Lebensbereiche hat aber die Macht des Parlaments nicht gesteigert; im Gegenteil, die Grenzen seiner Macht sind sichtbar geworden: Die wichtigsten volkswirtschaftlichen Daten, die Rahmenbedingungen also des staatlichen Handels, werden von den Tarifpartnern und der Bundesbank gesetzt. Dabei kann zwar die Exekutive Vermittlerdienste, leisten und kleinere Korrekturen erzwingen. Das ändert aber nichts daran, daß auf Dauer weder gegen die Unternehmer noch gegen die Gewerkschaften regiert werden kann und schon gar nicht gegen beide. Hier endet die Regierungsgewalt und damit erst recht der Einfluß des Parlaments, dem meist nicht viel mehr bleibt, als lobend oder tadelnd zu kommentieren, was andere längst entschieden haben.
  • Die Tarifpartner sind nur ein herausragender Fall deutscher Verbandsherrlichkeit; auch auf andere Weise wird die Souveränität der gewählten politischen Führung beeinträchtigt. Die Rede ist vom Einfluß der Verbände auf die Gesetzgebung. Dabei ist am wenigsten bedenklich, was am meisten kritisiert wird: die öffentlichen Pressionen. Dagegen kann sich ein Parlament einigermaßen wehren. Viel gefährlicher ist der Einfluß der Verbände auf die Referentenentwürfe in den Ministerien und auch darauf, ob sie überhaupt produziert werden. In unkontrollierbarer Zusammenarbeit zwischen Beamten und Verbänden (wobei auch einzelne interessierte Abgeordnete mitwirken) werden Fragestellung und Rahmen der Diskussion festgelegt. Wenn der Gesetzentwurf das Parlament erreicht, ist die Diskussion oft schon so weit vorgeformt, daß nur noch um unwichtige Einzelheiten gestritten wird.

Dabei stellt sich das in der demokratischen

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Theorie meist so hochgelobte System der countervailing powers, also von Macht und Gegenmacht, in der Praxis oft als wenig hilfreich heraus. Macht und Gegenmacht verbünden sich zu Lasten des Gemeinwohls. Mit anderen Worten: Die Kraft der Politiker reicht zwar aus, Nutzen oder Schaden gleichmäßig auf die Betroffenen zu verteilen, die politische Zielvorstellung aber geht verloren. So ist beim Steuerpaket zur Zeit völlig klar, daß Steuererleichterungen nicht nur den Unternehmern, sondern auch den Einkommensschwachen zugute kommen dürften; auch ist unbestritten, daß die Verteilung zwischen Bund und Ländern angemessen sein muß; worin aber der Nutzen der Steuer-Operation für den Gesamtstaat liegt, wird immer zweifelhafter.

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  • Wenn sich Verbände, Tarifpartner und Bundesbank dem Gestaltungsvermögen der gewählten Politiker weitgehend entziehen, so gilt das vollends für das Verfassungsgericht. Vom Karlsruher Gericht oder im Blick auf dessen Richter ist in den letzten Jahren vieles entschieden worden: die Reform des Pragraphen 218 und die Mitbestimmung, die Interpretation der Ostverträge und die Rechtsstellung der Abgeordneten. Die neue Devise des Bundestags, Gesetze "verfassungsgerichtsfest" zu machen, macht nicht nur den Vorsatz rechtsstaatlicher Genauigkeit deutlich, sondern ist auch Ausdruck von Selbstbeschneidung und antizipatorischer Anpassung! Das Verfassungsgericht hat, nicht ohne Mithilfe der Opposition, politische Richtlinienkompetenz übernommen. Darüber zu reden und zu rechten, ist parlamentarisch unfein, ebenso, wie es als unschicklich erachtet wird, sich genauer mit, der Bundesbank auseinanderzusetzen.
  • Das System der Volksparteien scheint die Artikulations- und Innovationsfähigkeit zu drosseln. Diese Sorte von Partei, auf Integration angelegt, fördert die Tendenz, Fragestellungen zu verharmlosen und die Probleme in der Form von Fertiggerichten auf den Markt zu bringen. Radikale Fragen stellen nur noch Randfiguren oder solche, die dazu gemacht werden: die Jusos und Herbert Gruhl, Erhard Eppler und Franz Josef Strauß.
  • Weite Bereiche der Europa- und Außenpolitik werden vom Parlament ausgespart. Was von den europäischen Ministerräten vorgezeichnet und von den Beamten in Brüssel ausgehandelt wird, kommt nur in allgemeinster Form zur Sprache. Die Ergebnisse dieser Politik werden in Form von "Sammelbestellungen" dem Bundestag vorgelegt und ohne Stellungnahme verabschiedet. Wann je wurde – um ein anderes Beispiel zu nennen – über die Politik in den Vereinten Nationen debattiert? Als es zum ersten- und letztenmal geschah, ging die Auseinandersetzung vor allem darum, was dieser Schritt für das rechtliche Verhältnis der beiden deutschen Staaten bedeute. Es fällt schwer, der Vermutung zu widerstehen, der Bundestag suche am Geländer des deutschen Provinzialismus seinen Halt.

Die geschilderten strukturellen Gefahren des Parlaments werden durch aktuelle Schwierigkeiten verstärkt. Es sind vor allem drei:

1. Die Machtverteilung in der Bundesrepublik (Mehrheit der Koalition im Bundestag, Mehrheit der Opposition im Bundesrat) führt dazu, daß praktisch eine Allparteienkoalition regiert. Kaum ein wichtiges innenpolitisches Gesetz kann an den unionsregierten Ländern vorbeigemogelt werden. So geschieht es, daß fast alle Vorhaben der Bundesregierung in den Verhandlungen mit den Ländervertretern die ursprüngliche Farbe der politischen Entschließung verlieren. Dabei mag mancher Entwurf verbessert werden (Beispiel: Hochschulrahmengesetz), für die Artikulationsfähigkeit des Parlaments aber hat die fortschreitende Einebnung der politischen Positionen schlimme Folgen.

Manche Probleme kommen nicht mehr oder nur noch undeutlich zur Sprache. Außerdem entsteht ein System der Desinformation, ja der Heuchelei: Wo entschieden wird (in der Abstimmung zwischen Bundesregierungen und Bundesrat), arbeiten alle zusammen; wo debattiert wird (also im Bundestag), führen sich die Parteien so auf, als ob Abgründe sie trennten, als ob es nicht um mehr oder weniger Geld für die Länder, sondern um "Freiheit oder Sozialismus" oder um "soziale Demontage" gehe. Die Diskussion des Parlaments hat sich von den Entscheidungen abgelöst, sie bewegt sich im Narrenparadies der Schlagworte. Nicht die Lösung des Problems, sondern die Einschwärzung des gegnerischen Image ist das Ziel.

2. Die Koalition hat ihren ursprünglich aufklärerischen Schwung verloren und betreibt jetzt eine relativ konservative Politik. Ausländer kämen – im Gegensatz zu den Behauptungen der Christlichen Demokraten – nie auf den Gedanken, daß in Bonn sozialistische Politik betrieben werde. Gegen eine solche Politik läßt sich nur opponieren, wenn man entweder nach rechts ausweicht (dies tut ein Teil der Union unter Führung von Dregger und Strauß) oder die Probleme genauer schildert und intelligentere Lösungen vorschlägt. Von der zweiten Möglichkeit macht die Opposition kaum Gebrauch. Helmut Kohl, der vielleicht einen guten Regierungschef abgäbe, hat sich bisher als ziemlich mäßiger Oppositionsführer erwiesen. Ein Fritz Erler jedenfalls ist er nicht. Die politische Ernennung geht also nichtnur auf den Einfluß des Bundesrats zurück; die Koalition hat als Ergebnis eigener. Erfahrungen Positionen übernommen, die auch eine vernünftig ge Unionsregierung vertreten würde. ...

3. Der Zusammenhalt in beiden Lagern hat sich gelockert; was Koalition und Opposition jeweils zusammenbindet, ist die Hoffnung auf Machterhaltung und Machteroberung. Auch dieser Umstand wirkt sich auf Artikulations-, Innovations- und Handlungsfähigkeit nachteilig aus. Die Führer sind hauptsächlich damit beschäftigt, taktische Vorteile herauszuschinden und die eigenen Truppen zusammenzuhalten.

Insgesamt ist der Befund des deutschen Parlamentarismus – teils aus strukturellen, teils aus aktuellen Gründen – ziemlich deprimierend. Zwar ist das Parlament fleißig – zu fleißig, so fürchten viele Kritiker, in der gesetzgeberischen Kleinarbeit. Die oft notwendige Detailarbeit hat sich zu einer umfassenden Beckmesserei entwickelt, die auch auf den Plenardebatten durchschlägt. Andere Funktionen dagegen – Artikulation, Innovation, die Unterstützung schmerzhafter und schwieriger Projekte – sind offensichtlich verkümmert.

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Dieser Befund, so steht zu fürchten, wird auch nicht durch das vom Verfassungsgericht erzwungene Gesetz über die Rechtsstellung der Abgeordneten (besser bekannt unter der Bezeichnung "Diätengesetz") zum Guten verändert. Im Bemühen, die Privilegien der Beamten-Parlamentarier abzuschaffen, ist das ganze Parlament zu einer Versammlung von Quasi-Beamten gemacht worden, die gegen alle Lebensrisiken gut abgesichert sind, ein hohes Eingangsgehalt beziehen und in der Mehrzahl kaum finanzielle Aufstiegschancen besitzen. Und dies geschah zu einer Zeit, da das Auswahlsystem der Parteien ohnehin schon mehr und mehr gegen Außenseiter abgeschottet wurde: Wer Erfolg haben will, muß seine Karriere früh beginnen und sich ganz der Politik widmen. Das Diätengesetz und die Karriere-Gesetzmäßigkeiten verstärken sich gegenseitig: Gefördert werden fleißige, in Kommunalpolitik und Verbandsarbeit geprägte Lokalhelden, die alle Tricks der Durchsetzung kennen und die Durchsetzung zu ihrem Beruf gemacht haben – Frühvollendete der Politik.

Hoffnung für das Parlament wird gleichwohl beschworen. Gerade zu Beginn der neuen Legislaturperiode hat der Bundestag politische Zeichen gesetzt. Die Regierungsfraktionen haben den Versuch der Exekutive, die Rentenversprechungen zu korrigieren, schnell und hart gestoppt. Sie haben in der Abhör-Affäre immerhin zeitweilig Führung übernommen. Die SPD-Fraktion hat einem eher zögernden Verteidigungsminister die Wehrdienstnovelle aufgezwängt. Schon in der letzten Legislaturperiode wurden viele Gesetzentwürfe durch die Regierungsfraktionen tiefgreifend verändert, vor allem in der Rechts- und Innenpolitik.

Es ist richtig: In gleichem Maß, wie die Regierung eine konservative Kurskorrektur vollzog, und in gleichem Maße auch, wie sie für "handwerkliche" politische Fehler anfällig wurde, ist die Stimme der Bundestagsmehrheit (oft auch das Stimmengewirr in den Mehrheitsfraktionen) lauter geworden. Die Fraktionen haben manche Schwächen der Exekutive ausgeglichen.

Ein parlamentarisches System ist ja noch nicht deshalb schlecht, weil die Regierungsfraktionen den größten Teil ihrer Energie zur Stützung der Exekutive verwenden. Dies war so in den Anfangsjahren der Kanzlerschaft Adenauers und Brandts; damals beklagte merkwürdigerweise niemand die mangelnde Attraktivität des Parlaments. Die Anwandlungen von Selbständigkeit, von Protest, die in den letzten Monaten in den Regierungsfraktionen zu registrieren waren, liefern deshalb keinen sicheren Beweis für die Vitalität des Parlaments; sie lassen sich mindestens ebensogut als Folge von Orientierungsverlust, von mangelnder: Übereinstimmung im Regierungslager erklären. Darum sei vor optimistischen Schlußfolgerungen gewarnt.