Von Rolf Zundel

Eine sehr einleuchtende Teilerklärung jenes Phänomens, das man die Krise des politischen Systems sich zu nennen angewöhnt hat, liefert

Gerhard Lehmbruch: „Parteienwettbewerb im Bundesstaat“; Urban-Taschenbücher Nr. 873; Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart 1976; 187 S., 10,– DM.

Einleuchtend ist diese Erklärung vor allem deshalb weil in weiser Beschränkung nicht die Krise „schlechthin“ abgeschildert wird, die weder geographisch noch sonstwo Grenzen hat; vielmehr wird mit einer ganz präzisen Fragestellung die Situation in der Bundesrepublik untersucht. Lehmbruchs These lautet: „Das Parteiensystem einerseits, das föderative System andererseits sind von tendenziell gegenläufigen Entscheidungsregeln bestimmt und drohen sich wechselseitig lahm zu legen.“ Warum es zu diesem Ergebnis kam, welche Konsequenzen es nach sich zieht und welche Korrekturmöglichkeiten es gibt – das ist der Inhalt des Buches. Daß die Grundthese ziemlich plausibel ist, zeigen als aktueller Beleg, die Steuerverhandlungen. Am Ende steht aller Wahrscheinlichkeit nach eine Lösung, die so eigentlich niemand gewollt hat, deren ökonomischer Nutzen fragwürdig ist und deren politische Rechtfertigung darin besteht, daß sie fast allen Beteiligten erlaubt, das Gesicht zu wahren.

Zwei politische Strukturen, denen zwei Modelle der Konfliktregelung zugeordnet sind, sieht Lehmbruch, in der Bundesrepublik wirksam: einmal die Proporz-Struktur mit dem zugehörigen Modell des Aushandelns; zum anderen die Zwei-Parteien- oder besser: Zwei-Lager-Struktur mit dem Modell des Parteienwettbewerbs. Lehmbruch stellt dar, daß das Aushandeln als Konfliktregelung im bismarckisch-wilhelminischen Deutsch land vorherrschend war – als Folge eines Mehrparteiensystems, das noch nicht in den Begriff der zwei Lager paßt, und wegen des Bundesrats, eines „Kartells der Fürsten und Bürokraten“, dessen kooperative Praxis nur deshalb nicht so sichtbar wurde, weil Preußen eine Hegemonialstellung einnahm.

Dieser Sachverhalt – eingeschränkter Parteienwettbewerb, Dominanz des auf Aushandeln angelegten Proporzsystems, hat sich, so meint Lehmbruch, in der Weimarer Republik nicht grundlegend geändert. „Erfahrungen, die man in der Schlußphase der Weimarer Republik mit dem Reichsrat und mit der Politik der Länderregierungen als stabilisierende Faktoren gegenüber einem handlungsunfähigen Parlament gemacht zu haben glaubte, haben noch die Verfassungsdiskussion der Jahre 1948/49 bestimmt.“ Der Bundesrat wurde als Widerlager der Parteipolitik konstruiert.

Die Parteien aber entwickelten sich anders, als sich das die Väter des Grundgesetzes vorgestellt hatten. Es bildete sich ein System der zwei Lager heraus. Der Bundesrat, der sich anfänglich diesem Wettbewerb noch einigermaßen entzogen hatte – nicht zufällig gab es in den Ländern zunächst eine Reihe großer Koalitionen –, geriet immer mehr in den Sog der Parteiendynamik. Die Trennungslinie, die zunächst im Parlament Regierung und Opposition schied, setzte sich fort im Bundesrat: die Zentralregierung stand gegen einen Teil der Länderexekutive, seit 1969 gegen deren Mehrheit;