Sparkurs mit Widersprüchen

Bei der Konsolidierung bleiben Versprechen der Regierung unerfüllt

Von Rudolf Herlt

Alle reden von Konsolidierung, keiner weiß so recht, was das ist. Neulich sagte der Kanzler im Bundestag: "Die Haushaltskonsolidierung geht weiter. Trotz aller Anstrengungen haben wir unser Ziel noch nicht erreicht." Da drängt sich die Frage geradezu auf: Wann ist das Ziel erreicht?

Die Ratschläge, die die Regierung aus der Öffentlichkeit bekommt, sind wenig hilfreich. "Ihr seid viel zu ehrgeizig in eurer Sparpolitik", rufen jene, die fürchten, daß ihnen liebgewordene Zuschüsse aus öffentlichen Kassen gestrichen werden. "Ihr müßt noch viel mehr tun, wenn ihr den Haushalt wieder auf eine gesunde Basis stellen wollt", fordern die anderen, die die Willfährigkeit der Regierung beim Austeilen neuer Subventionen mit Sorge verfolgen. Die Bundesregierung, hin und hergerissen zwischen strengem Sparkurs und Verteilungslust, ist schon vom Pfad der haushaltspolitischen Tugend abgewichen. Auch Bundesfinanzminister Gerhard Stoltenberg ist unsicher geworden.

Zugegeben – die Konsolidierung des Bundeshaushalts ist eine Herkulesarbeit. Aber sie sollte das Instrument sein, mit dem die Bundesregierung jene Kurskorrektur in der Finanz- und Sozialpolitik herbeiführen wollte, die mit dem abgegriffenen Wort "Wende" umschrieben wurde: Die Wirtschaft und die sie tragenden Menschen sollten aus den weichen Daunenbetten des übertriebenen Wohlfahrtsstaats herausgeholt werden, damit sie sich wieder auf die eigene Kraft und auf die Selbstverantwortung besinnen.

Als Stoltenberg im Oktober 1982 anfing, drohte beim Bund ein durch Kredite zu schließendes Finanzierungsdefizit von fünfzig Milliarden Mark. Im laufenden Jahr wird es deutlich unter dreißig Milliarden Mark sinken. Dieser Abbau der Nettokreditaufnahme, den vor zwei Jahren niemand für möglich gehalten hätte, ist allein Stoltenbergs Verdienst. Wer unter Konsolidierung den Abbau der Finanzierungsdefizite versteht, kann zufrieden sein. Die Neuverschuldung des Bundes sinkt nach der Finanzplanung bis 1988 auf rund 22 Milliarden Mark.

Dieser Erfolg war nur möglich, weil seit 1982 vor allem Ausgaben gesenkt, aber auch Einnahmen erhöht wurden. Der Anstieg der Personalausgaben wurde begrenzt, Sozialausgaben gekürzt (die Rentenerhöhung wurde verlangsamt, der Leistungssatz für Arbeitslose ohne Kinder gesenkt und das Mutterschaftsurlaubsgeld reduziert). Die Beitragslast der Arbeitnehmer und Arbeitgeber in der Sozialversicherung wurde erhöht, die Beiträge in der Rentenversicherung angehoben. Seit Juli 1983 gelten höhere Mehrwertsteuersätze. Die Mehreinnahmen wurden allerdings zur steuerlichen Entlastung der Unternehmen verwendet.

Sparkurs mit Widersprüchen

Eine ganz entscheidende Hilfe aber war der Bundesbankgewinn. Er drückt die Nettokreditaufnahme in diesem Jahr um mehr als elf Milliarden Mark. In der Opposition haben die Unionsparteien die gesetzlich zulässige Verwendung des Bundesbankgewinns als "Finanzierung des Staates durch Geldschöpfung" angeprangert. In der Regierung haben sie, ohne viel nach den Wirkungen zu fragen, eben daran festgehalten. Der Bundesfinanzminister hat für 1984 lediglich mit der Bundesbank vereinbart, die Milliardensumme nicht auf einmal, sondern über das Jahr verteilt in die Wirtschaft zu pumpen, um den inflatorischen Stoß gering zu halten. Ohne Bundesbankgewinn wäre der Konsolidierungserfolg jedenfalls viel weniger eindrucksvoll ausgefallen.

Der richtige Maßstab

Aber kann der Abbau der Defizite der geeignete Maßstab für das Konsolidierungsziel sein? Die Bundesbank meint: nein. Richtschnur für die Finanzpolitik könnte nicht mehr wie in früheren Zeiten ein Staatsdefizit "in tolerabler Höhe" sein – irgendwo zwischen ein und zwei Prozent des Sozialprodukts. Heute stehe das Ziel im Vordergrund, "die Wachstumsgrundlagen unserer Wirtschaft langfristig zu stärken". Deshalb sei der Abbau des Anteils der Staatsausgaben am Sozialprodukt, die sogenannte Staatsquote, ebenso wichtig wie der Abbau der Defizite.

Da sieht die Bilanz freilich noch nicht so gut aus. Die Staatsquote, die 1961 nur 34,2 Prozent betragen hatte, hat 1982 mit knapp 50 Prozent ihren Höhepunkt erreicht. Im laufenden Jahr wird sie voraussichtlich immer noch fast fünfzig Prozent betragen. Erst 1988 soll sie auf 45 Prozent fallen. Der Finanzminister müßte allerdings bis dahin mit harter Hand regieren.

Das eigentliche Ziel der Konsolidierung muß die Zurückgewinnung der Handlungsfähigkeit zur Erfüllung wichtiger Staatsausgaben sein. Legt man diese Meßlatte an, fehlt jeder Grund zum Jubeln. Die hohe Verschuldung der letzten Jahre wirkt weiter. Von 1979 bis 1981 gelang es den staatlichen Schuldenmanagern nicht, das gesamte Defizit zu Normalkonditionen über den Kapitalmarkt zu finanzieren. Sie mußten sich kurzfristig Geld leihen. Das Ergebnis ist ein gewaltiger Umfinanzierungsbedarf, kurzfristige Schulden müssen durch langfristige abgelöst werden. Auf diese Weise steigt die Bruttokreditaufnahme noch, obwohl die Nettokreditaufnahme schon sinkt Obendrein sind die langfristigen Schulden heute teurer als vor drei bis fünf Jahren die kurzfristigen. Das Ergebnis sind von Jahr zu Jahr steigende Zinsausgaben. In diesem Jahr werden es fast 29 Milliarden Mark sein, 1988 trotz Rückführung der Nettokreditaufnahme aber 37 Milliarden Mark. Finanzstaatssekretär Hans Tietmeyer sieht daher das Konsolidierungsziel erst dann als erreicht an, wenn die Zuwachsrate bei der Bruttokreditaufnahme unter die Zuwachsrate bei den Ausgaben gedrückt werden kann. Gelingt das nicht, werden der Regierung die Hände von Jahr zu Jahr mehr gebunden. Die Finanzpolitik wird immer unflexibler.

Das wußte natürlich Stoltenberg genau, als er das finanzpolitische Ruder übernahm. Um sich mehr Luft zu schaffen, hat die Regierung damals versprochen, Wachstumsanreize zu schaffen, die Subventionen zu kürzen, und für die Umverteilung engere Grenzen zu ziehen. Da die Regierung nur Konsumausgaben gekürzt hat (im öffentlichen Dienst, beim Sozialtransfer und bei den laufenden Ausgaben der Ressorts), werden die Nettoinvestitionen in diesem Jahr zum ersten Mal seit 1980 wieder leicht steigen. Ihr Anteil an den Gesamtausgaben wird aber auf dem bisher niedrigsten Stand bleiben – bei vier Prozent. Das mag noch nicht befriedigen, aber die Richtung stimmt.

Ganz anders sieht es beim Abbau der Subventionen aus. Gemessen an den vollmundigen Erklärungen zu Beginn der Amtszeit dieser Regierung ist die Bilanz niederschmetternd.

Sparkurs mit Widersprüchen

  • Die Stahlindustrie wird stärker subventioniert als zuvor. Die Regierung verteidigt sich: Es seien begrenzte Anpassungshilfen, um die Stahlindustrie wieder wettbewerbsfähig zu machen. Der Test wird 1985 kommen, wenn die Hilfen wieder abgebaut werden müssen.
  • Der Schiffbau hat seine Subventionen behalten, wenngleich Wünsche nach zusätzlichen Hilfen abgewehrt wurden. Die Regierung ist der Meinung, daß der Anpassungsprozeß in dieser Branche in vollem Gange sei.
  • Die Kokskohlenbeihilfe, mit der deutsche Kohle auf den internationalen Wettbewerbspreis heruntersubventioniert wird, blieb unangetastet. Verträge sind einzuhalten, sagt die Regierung und hofft, daß die Kapazitäten an der Ruhr reduziert werden.
  • Die Subventionen für den Airbus fließen munter weiter. Die Regierung verteidigt sich so: Man kann nicht nur einen Flugzeugtyp verkaufen. Wenn man im Markt bleiben will, muß man eine ganze "Familie" anbieten. Die Entscheidung, in den Markt zu gehen, sei 1969 gefallen, jetzt habe man sich fürs Drinbleiben entschieden.
  • Der schlimmste Sündenfall war die Milliarde an die Landwirtschaft, die auf den Ausgleich für weggefallene bäuerliche Einkommen aus Brüsseler Kassen draufgesattelt wurde. Sie wurde im Eilverfahren beschlossen, was immer ein Zeichen schlechten Gewissens ist. Die Regierung verteidigt diese neue Subvention mit Einkommensverlusten der Bauern, die weit über das in Brüssel errechnete Maß hinausgehen.

Hinter vorgehaltener Hand

Der Druck auf die Bundesregierung muß gewaltig gewesen sein. Hinter vorgehaltener Hand erzählt man sich in Bonner Beamtenkreisen, daß im Kabinett Kohl und Genscher kritisiert wurden, weil sie sich darauf eingelassen hatten, im Interesse der deutsch-französischen Harmonie den Grenzausgleich – jenen aufwertungsbedingten Ausgleichsbetrag zugunsten der deutschen Landwirtschaft – als Opfer auf den Verhandlungstisch zu legen. Wichtige Wählerschichten rebellierten. Bauern schickten ihre Mitgliedsbücher an die Unionsparteien zurück. Stoltenberg wurde in Schleswig-Holstein mit Landwirten konfrontiert, die ihm, nachdem sie Zahlen über Einkommensausfälle bis zu 35 Prozent auf den Tisch gelegt hatten, ihr Vertrauen aufkündigten. Strauß habe ähnliche Erfahrungen in Bayern gemacht, und nachdem er Landwirtschaftsminister Kiechle (CSU) "abgebürstet" hatte, war die Landwirtschaftsmilliarde gleichsam der nächste logische Schritt.

Und dann kam der 20. Juni, der Tag, an dem beschlossen wurde, die Steuerreform in zwei Stufen wirksam werden zu lassen. Am ersten Januar 1986 soll die erste Stufe in Kraft treten, die mit einem Entlastungsvolumen von zwölf Milliarden Mark schon wieder der Umverteilung gewidmet ist. Die Familienpolitiker aller Fraktionen lassen grüßen. Nur mit vier Milliarden wird der Steuertarif korrigiert. Am 1.1.1988 werden noch einmal vier Milliarden Mark zur Abflachung der Progression verwendet.

Die Entlastung der Einkommen, besonders im mittleren Bereich, fällt deutlich schwächer aus als nach dem ursprünglichen Vorschlag Stoltenbergs. Er hätte gern eine stärkere Tarifkorrektur durchgesetzt und zu ihrer Finanzierung einige Steuervergünstigungen gestrichen. Doch damit ist er nicht durchgekommen. Aus seiner Fraktion tönte ihm entgegen: "Wenn wir das machten, hätten wir zu viele Leute gegen uns."

Das ist es. Die Umverteiler sind wieder am Werk. Sie fallen dem Finanzminister in einem Augenblick in den Rücken, da er schon beachtliche quantitative Erfolge in der Haushaltskonsolidierung vorzuweisen hat. Mit den qualitativen Erfolgen hapert es freilich noch. Wachstumsimpulse gehen von einem Haushalt nicht aus, in dem die Zinsausgaben stärker steigen als alle anderen Ausgaben und die Subventionen Milliardensummen binden. Bald wird der Haushalt wieder ein trauriges Zeugnis dafür sein, daß sich gegen alle Vernunft jene Politiker durchsetzen, die schon die geringste Verbesserung der Haushaltslage zum Anlaß nehmen, gleich wieder falsch verstandene Wohltaten zu beschließen.