Von Hans Schueler

Diesmal traf der Bannstrahl aus Karlsruhe die Staatsmächtigen in Bonn nahezu verzögerungsfrei. Kaum hatte die Koalition aus CDU/CSU und FDP ihren Kompromiß über eine neuerliche Verschlimmbesserung des Demonstrationsstrafrechts am letzten Sitzungstag – und als letzten Tagesordnungspunkt – vor der Sommerpause durchs Parlament gepaukt, da verkündete der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts seinen wegweisenden Beschluß über Wesen und Geltungskraft des Grundrechts der Versammlungsfreiheit. Er läuft zum Teil im Wortlaut, vollauf aber im Geist dem Gesetzesbeschluß der Koalitionsmehrheit und seiner Begründung zuwider.

Die Konservativen und – nach hinhaltendem Widerstand und endlichem Umfall – auch die Liberalen sind im Kern zum alten Landfriedensparagraphen aus der Zeit des kaiserlichen Obrigkeitsstaates zurückgekehrt. Sie haben wiederum die Strafbarkeit selbst friedwilliger und friedfertiger Demonstranten in das Ermessen der Polizei gestellt und an die Anordnung eines subalternen Beamten vor Ort gebunden. Die acht Karlsruher Richter hingegen erkennen in der Demonstrationsfreiheit ein elementares demokratisches Grundrecht, das auch die einschränkenden Gesetze durchdringt und deshalb die Behören im Zweifel zu ihrer Auslegung im freiheitlichen Sinne und nicht dem der Restriktion verpflichtet.

So steht es ja schließlich auch in der Verfassung:

"Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden."

Dazu die tragenden, für Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltung bindenden Kernsätze des Ersten Senats:

  • Das Recht des Bürgers, durch Ausübung der Versammlungsfreiheit aktiv am politischen Willensbildungsprozeß teilzunehmen, gehört – ebenso wie die Freiheit der Meinung – zu den unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens.
  • Bei Spontandemonstrationen darf die Verletzung der Anmeldepflicht nach dem Versammlungsgesetz nicht schematisch zur Auflösung oder zum Verbot führen. Diese Maßnahmen dürfen nur zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter ergriffen werden.
  • Steht nicht zu befürchten, daß eine Demonstration im ganzen einen unfriedlichen Verlauf nimmt oder daß der Veranstalter und sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder zumindest billigen, bleibt für die friedlichen Teilnehmer der von der Verfassung jedem Staatsbürger garantierte Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten, wenn mit Ausschreitungen durch einzelne oder eine Minderheit zu rechnen ist. In einem solchen Fall setzt ein vorbeugendes Verbot der gesamten Veranstaltung strenge Anforderungen an die Gefahrenprognose und die vorherige Ausschöpfung aller sinnvoll anwendbaren Mittel voraus, welche den friedlichen Demonstranten eine Grundrechtsverwirklichung ermöglichen.

In Bonn wie in Karlsruhe ging es allein um das zulässige Maß von Beschränkungen, sei es durch das Strafrecht, sei es durch das Versammlungsgesetz. So gesehen haben selbst die Sternstunden der Verfassungsgerichtsbarkeit immer einen kalten Glanz: Urteile zugunsten der Bürgerfreiheit ergehen regelmäßig in der Form von Verboten – aber eben von Verboten an die Staatsgewalt, ein Grundrecht durch einschränkende Gesetze oder behördliche Maßnahmen in seinem Kern anzutasten und letztlich aufzulösen.

Die ersten publizistischen Kritiker von rechts haben, wozu freilich nicht sehr viel Scharfsinn gehört, sogleich erkannt, daß der Karlsruher Beschluß und das Bonner Gesetz auf einem unterschiedlichen Menschenbild der Richter einerseits und der gegenwärtigen Parlamentsmehrheit andererseits beruhen. Ausgangspunkt der Richter ist der vom Willen zu politischer Mitwirkung getragene "Aktivbürger", der sich nicht damit begnügt, alle vier Jahre seinen Wahlzettel in die Urne zu werfen, sondern "denen da oben" auch schon mal demonstrativ, aber gewaltlos, seine Meinung zusammen mit Gleichgesinnten auf der Straße sagt – oder vor dem Atommeiler in Brokdorf.

Im Blickpunkt der gesetzgebenden Mehrheit und ihrer publizistischen Gefolgschaft hingegen stehen zum einen die notorischen Chaoten und Gewalttäter, die überwiegend gar nichts Politisches im Sinn haben und eine Demonstration ganz ähnlich wie ein Fußballspiel zum willkommenen Anlaß für Randale nehmen. Aber zum anderen sind es die Andersdenkenden, die "Linken", die Anhänger der Friedensbewegung, die man gern zu Kriminellen stempelt, selbst wenn sie mit ihren in Minutendauer meßbaren Sitzblockaden vor amerikanischen Raketen-Depots eher der Straßenverkehrsordnung denn dem Nötigungs-Paragraphen zuwiderhandeln.

Welches dieser beiden Menschenbilder steht dem Wortlaut, dem Geist des Grundgesetzes und dem vermutlichen Willen seiner Verfasser wohl näher? Das Grundrecht der Demonstrationsfreiheit ist ganz gewiß nicht für Chaoten und Schläger geschaffen worden, aber ebenso gewiß nicht gegen Andersdenkende, sondern gerade für sie. Deshalb muß es sich aus dem Grundgesetz von selbst verbieten, das vornehme Recht des Andersdenkenden allein im erstarrten Blick auf diejenigen einzuschränken, die es mißbrauchen.

Doch die Sprache der Konservativen verrät, daß Demonstranten für sie per se suspekte Leute sind. Das Wort ist bei ihnen negativ besetzt – und nicht etwa nur deshalb, weil das Demonstrationsrecht gelegentlich mißbraucht wird. In der Bundestagsdebatte vom 28. Juni aus Anlaß der zweiten und dritten Lesung des Gesetzentwurfes über die neuerliche Verschärfung des Demonstrationsstrafrechts wurde der CDU-Redner Stark (Nürtingen) von einem Zwischenrufer gefragt: "Herr Kollege, wann haben Sie zuletzt demonstriert?" Seine Antwort: "Es ist nicht meine Eigenart, zu demonstrieren. Ich bin mehr fürs Arbeiten." Friedrich Karl Fromme beklagt in der Frankfurter Allgemeinen die "Illusionen der Verfassungsrichter über die versöhnende Wirkung von Demonstrationen" und meint, das Gegenteil ergebe sich schon aus dem "Anlaß-Fall" Brokdorf, "eben jener überaus gewalttätigen Demonstration. Es mag dabei, wie bei anderen derartigen Demonstrationen auch, friedliche Teilnehmer gegeben haben, Neugierige und Sensationslüsterne."

Nun, in der Wilster Marsch rund um die Baustelle für das Atomkraftwerk Brokdorf hatten an jenem 28. Februar 1981 rund 70 000 Atomkraft-Gegner demonstriert, unter ihnen viele Einwohner, vor allem Landwirte aus den Dörfern der Umgebung. Die Gruppe von Chaoten, die das Werkstor zu stürmen suchte, bildete unter den friedfertigen Demonstranten eine winzige Minderheit von – nach Schätzung der Polizei – zweihundert bis dreihundert Menschen. Sie war zudem bei ihrem Sturmversuch klar von der friedlichen Menge abgegrenzt, die diesseits eines trennenden Wassergrabens zurückblieb und dort später einen Polizisten vor seinen Verfolgern rettete. Dieser unzweifelhafte Sachverhalt ist mit der Darstellung des FAZ-Autors, es möge dort auch friedliche Demonstranten gegeben haben, beim besten Willen nicht in Einklang zu bringen. Aber aufschlußreicher noch als die Diskrepanz zwischen Behauptung und Wirklichkeit ist sein Werturteil über die friedlichen Atomgegner: "Neugierige und Sensationslüsterne".

Die Welt erfand in einer mit "Der Freibrief" überschriebenen Polemik gegen den Karlsruher Beschluß sogar ein neues Grundrecht – die "Weghörfreiheit" –, das sie der Demonstrationsfreiheit entgegensetzt und mit dem sie allen Ernstes die Forderung begründet, Demonstranten sollten sich nur auf einem zuvor von ihnen gemieteten Gelände versammeln dürfen; zu bewegen hätten sie sich schon gar nicht. Man fühlt sich bei der "Weghörfreiheit an die als Briefbeschwerer verwendete Gruppe der drei Affen erinnert, die sich unter dem urdemokratischen Motto zusammengefunden haben: "Nichts sehen, nichts hören, nichts sagen."

Aber die Sache ist ernst. An der Brokdorf-Entscheidung aus Karlsruhe zeichnet sich, zunächst nur in vagen Umrissen, ein möglicher Verfassungskonflikt im Spannungsverhältnis zwischen Legislative, Exekutive und Judikative ab, vielleicht sogar innerhalb der Dritten Gewalt selbst. Denn der Beschluß wird nicht ohne Auswirkungen auf die massenhaften Strafverfahren gegen die "Sitzblockierer" von Mutlangen und andernorts bleiben können. Und er stellt auch das soeben beschlossene Demonstrationsstrafrecht in seinem Kern, der geänderten Vorschrift über den Landfriedensbruch, in Frage. Der vom Gericht nachdrücklich betonte Anspruch friedlicher Bürger, auch dann demonstrieren zu dürfen, wenn mit Ausschreitungen einzelner oder einer Minderheit zu rechnen ist, verträgt sich nicht mit der im neuen Gesetz jedem Polizeieinsatzleiter vor Ort eingeräumten Befugnis, "die Menschenmenge" zum Auseinandergehen aufzufordern, und jeden, der nicht sofort gehorcht, dem Strafrichter zu überantworten. Die nächste Runde der Auseinandersetzung zwischen der Bundesregierung und dem Verfassungsgericht dürfte damit programmiert sein.

Erste Zeichen für den Konflikt wurden schon gesetzt; bevor der Erste Karlsruher Senat seinen Beschluß in Sachen Brokdorf zu Anfang der vergangenen Woche verkündet hatte. Die Entscheidung datiert nämlich nicht vom Tage ihrer Verkündung, sondern schon vom 14. Mai dieses Jahres. Das Gericht hielt sie während der dazwischen liegenden beiden Monate strikt unter Verschluß.

Schon in der letzten Maiwoche aber trafen sich in Bonn Kanzleramtsminister Schäuble (CDU), der Leiter der bayerischen Staatskanzlei, Stoiber und Staatssekretär Kinkel aus dem Bundesjustizministerium zu ebenso hektischen wie vertraulichen Beratungen über eine Kompromißformel für das neue Demonstrationsstrafrecht. Sie mündeten in eine am 13. Juni von den Parteivorsitzenden der CDU, CSU und FDP ratifizierte Vereinbarung, den Kompromißtext des neuen Demonstrationsstrafrechts so durchs Parlament zu bringen, wie er zwei Wochen später verabschiedet wurde.

Manche Beobachter wunderten sich über die außerordentliche Eile, mit der das Gesetz praktisch neu – wenngleich im alten Geist – formuliert und dann durchgepeitscht wurde. Der schriftliche Bericht des Recntsausschusses, der dem Plenum als Grundlage für seine Sachdebatte und als Richtschnur für die Abstimmung dienen sollte, datiert als Bundestagsdrucksache vom 27. Juni. Er lag also den Abgeordneten erst einen Tag vor der Schlußabstimmung über das Gesetz vor. Man wird in der Geschichte des Bundestages lange zurückgehen müssen, um auf einen vergleichbaren Fall zu stoßen. In der Schlußdebatte erinnerte sich denn auch der SPD-Abgeordnete Titjen an eine Bemerkung, die sein CDU-Kollege Olderog kurz zuvor im – mitberatenden – Innenausschuß gemacht hatte: "Wir sind wild entschlossen, noch vor der Sommerpause das Gesetz in zweiter und dritter Lesung zu verabschieden."

Diese wilde Entschlossenheit kann nicht allein mit dem Bienenfleiß der Koalitionsmehrheit und ihrem Wunsch erklärt werden, ein legislatives Erfolgserlebnis mit in die Parlamentsferien zu nehmen. Denn dieses Gesetz, jahrelang in der Öffentlichkeit heiß umstritten, besonders von der bayerischen Unionsschwester mit Verve gefordert und von Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann gefördert, hatte einen bitteren parlamentarischen Leidensweg hinter sich gebracht.

In einem öffentlichen Hearing im Oktober und Dezember sprachen sich von 23 geladenen Sachverständigen nur fünf uneingeschränkt für den Regierungsentwurf aus; elf sahen überhaupt keinen strafrechtlichen Regelungsbedarf; fünf bejahten zwar den Bedarf, hielten den Entwurf aber für ganz ungeeignet, ihn zu erfüllen; zwei verlangten deutliche Änderungen. Der Deutsche Richterbund, Berufsverband der Richter, die Demonstrationsstraftäter aburteilen, und der Staatsanwälte, die sie anklagen müssen, hatte, wie der Anwaltsverein und die Gewerkschaft der Polizei, die Regierungsvorlage schon vorher für unnütz und unbrauchbar erklärt. Sie verschwand daraufhin erst einmal auf Monate in der Versenkung, bis sie just im Mai wieder hervorgeholt, mit heißer Nadel umgenäht und ruck, zuck verabschiedet wurde.

Über den inneren Ablauf des Geschehens bedarf es keiner Spekulationen. Die Bonner Koalition hatte bei oder kurz nach der Niederschrift des Brokdorf-Beschlusses davon Wind bekommen, daß ihnen aus Karlsruhe eine unmißverständliche Absage an ihre "Reform"-Absichten bevorstand. Und sie hatte sich aufs Äußerste beeilt, ihr Gesetz rasch unter Dach und Fach zu bringen, damit es nicht noch in statu nascendi vom Verdikt des Ersten Senats getroffen wurde.

Das Vorgehen der Bundesregierung und ihrer Parlamentsmehrheit war legal. Die Karlsruher Entscheidung galt ja nicht dem Bonner Gesetzesplan, sondern der Verfügung des Landrats Helmut Brümmer, mit der er im Februar 1981 eine Großdemonstration verboten hatte, noch ehe sie angemeldet war. Das Bundesverfassungsgericht kann überhaupt nicht in Gesetzesvorhaben eingreifen. Es kann im schlimmsten Fall nur ein beschlossenes Gesetz im Nachhinein für verfassungswidrig und damit nichtig erklären.

Dennoch widerspricht das Vorgehen der Bundesregierung und ihrer Parlamentsmehrheit dem auch für das Staatshandeln und das Verhältnis der Verfassungsorgane untereinander geltenden Grundsatz von Treu und Glauben. Denn hier hat eine Regierungsmehrheit ein Gesetz beschlossen, von dem sie schon bei der Verabschiedung wußte, daß es keine Billigung vor den berufenen Hütern der Verfassung finden kann.

Vor den Hütern? Es ist interessant, zu beobachten, wie schon in den ersten Kommentaren von Gegnern des Karlsruher Beschlusses versucht wird, den aus acht Richtern bestehenden Senat auseinander zu dividieren. In die einfachen Kategorien "rot" oder "schwarz" läßt er sich nicht einordnen, wie Konrad Adenauer das in den Anfangsjahren der Republik versucht hat, als er fürchtete, das Bundesverfassungsgericht werde ihm bei der Wiederbewaffnung in den Arm fallen.

Der Senat ist ausgewogen besetzt; nicht alle Richter gehören einer Partei an. Der Vorsitzende und Vizepräsident des Gerichts, Roman Herzog, ist jedoch Mitglied und war entschiedener Parteigänger der CDU. Er war Staatssekretär für Bundesratsangelegenheiten unter Helmut Kohl in Rheinland-Pfalz und zuletzt, ehe er zum Verfassungsgericht berufen wurde, Innenminister in Baden-Württemberg. Dort hat er jene ominöse "Demonstrationsgebühren"-Verordnung erfunden, die es erlaubt, die Kosten von Polizeieinsätzen gegen "Sitzblockierer" auf Demonstranten abzuwälzen.

Doch wäre Roman Herzog nicht der erste konservative Politiker, der sich nach seiner Berufung in eines der beiden Karlsruher Gremien von seiner parteipolitischen Bindung losgesagt und allein der Aufgabe unterworfen hätte, die auf ein Höchstmaß an Bürgerfreiheit zielende Verfassung im Geiste ihrer Gründer zu interpretieren. Sein Vorbild könnte Ernst Benda sein, CDU-Bundesinnenminister zur Zeit der Großen Koalition und danach viele Jahre lang Präsident des Bundesverfassungsgerichts und Vorsitzender des Ersten Senats. Benda hat kurz vor seinem Ausscheiden vor anderthalb Jahren das große und für die Regierenden in Bonn schier vernichtende Urteil über das Volkszählungsgesetz mitbeschlossen. Darin hat der Senat das Bürgerrecht auf "informationelle Selbstbestimmung" konstituiert – ein Abwehrrecht gegen staatliche Neugier, gleichrangig dem jetzt bestätigten Recht auf demonstrative Kundgabe eines anderen als des obrigkeitlichen Willens.

Wir wissen nicht, ob der Beschluß des Ersten Senats zum Demonstrationsrecht einstimmig gefaßt wurde und, wenn nicht, wer mit der Mehrheit gegen die unterlegene Minderheit gestimmt hat. Der Erste Senat gibt – im Gegensatz zum Zweiten – nur in Ausnahmefällen das Abstimmungsverhältnis öffentlich bekannt. Beim Volkszählungsurteil hat er es getan, hier nicht. Aber darauf kommt es nicht an. Diejenigen, die den Beschluß nur seinem "Verfasser", dem Richter Helmut Simon, anlasten wollen, haben allemal Unrecht. Helmut Simon, Sozialdemokrat, bekennender evangelischer Christ und erklärter Freund der Friedensbewegung, hat zwar die Gründe der Entscheidung zu Papier gebracht. Doch er erfreute sich für den klaren Ton, in dem er dies tat, offenbar der Unterstützung der Mehrheit seiner Kollegen im Senat und zumindest der wohlwollenden Duldung der Minderheit. Kein Richter hat ein abweichendes Votum formuliert, wie es sein Recht gewesen wäre. Deshalb ist es abwegig, vom "Verfasser" so zu reden, als habe ein einzelner Mensch eine kollegiale richterliche Entscheidung gleichsam in seinem Sinne umfunktioniert.

Die Bereitschaft der Regierung, des Gesetzgebers, der Verwaltung und nicht zuletzt der Bürger dieses Landes, sich bei schwerwiegenden verfassungsrechtlichen Streitfragen dem Ratschluß von acht zur letzten Instanz berufenen Juristen zu unterwerfen, entspringt einer verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Grundentscheidung. Sie ist, auf das Ganze gesehen, gut und richtig. Niemand sollte sie deshalb aus Gründen aktueller Beliebigkeit in Frage stellen. Im jetzt entschiedenen Fall Brokdorf hätte die Regierungskoalition, wäre sie nur nicht so eilfertig gewesen, sogar ihre liberalen Kritiker leicht in Verlegenheit bringen können. Die ZEIT hatte unmittelbar vor der Demonstration in Brokdorf, am 27. Februar 1981 einen Leitartikel mit der Überschrift gedruckt: "Landrat, bleibe hart!" Sie hatte unrecht.