Von Hermann Rudolph

Zu den erfolgreichsten Elementen der Bundesrepublik gehört der Föderalismus. Weniger Erbe der Vergangenheit als Ergebnis des Neuanfangs nach dem Kriege, hat er im Bewußtsein der Bürger längst feste Wurzeln geschlagen. Aber das Modell des Zusammenwirkens der Länder, das ihnen Eigenständigkeit ermöglicht, ohne daß die Funktionsfähigkeit des Gesamtstaates in Frage gestellt würde, ist nicht so ungefährdet, wie die allgemeine Zustimmung glauben läßt. Der Bundesstaat steht zunehmend unter dem Druck innerer Spannungen und Gegensätze. Deshalb ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das am Dienstag verkündet wurde, weit mehr als eine schwer zu entschlüsselnde Botschaft an die Experten der Finanzpolitik.

Denn der Länderfinanzausgleich, um den es in Karlsruhe ging, ist nichts Geringeres als der Eckstein der Prämisse, von der unsere föderative Ordnung lebt: daß die Länder eigenständige politische Größen sind, fähig zum verantwortlichen Handeln, in der Lage, die vom Grundgesetz geforderte "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" zu sichern – obwohl doch ein Teil von ihnen aus eigener Kraft dazu kaum in der Lage wäre. Der finanzielle Ausgleich unter den Ländern ist die föderative Antwort auf dieses Dilemma. Doch die unterschiedliche Entwicklung in den Teilen der Bundesrepublik hat diesen Ausgleich aus dem Lot gebracht. Das Karlsruher Verfahren war die Konsequenz daraus – und aus der Unfähigkeit der Länder, das Gleichgewicht durch gemeinschaftliches Handeln wiederherzustellen.

Die Karlsruher Richter konnten, versteht sich, dafür kein Rezept anbieten: Ein im Kern politisches Problem kann nicht juristisch gelöst werden. Aber indem sie den Finanzausgleich zu großen Teilen für verfassungswidrig erklärten, haben sie den Ländern die Forderung nach Umkehr signalisiert. Das hundertseitige Urteil schiebt das Problemknäuel, das die Länder dem Gericht offeriert hatten, zwar faktisch zu ihnen zurück – aber versehen mit entschiedenen Direktiven. Natürlich sah man in Karlsruhe nach der Urteilsverkündung, wie fast stets, nur Gewinner. Und ganz falsch war die Zufriedenheit der Prozeßvertreter auch nicht. Den Hamburgern, beispielsweise, ist bestätigt worden, daß die Bewohner von Stadtstaaten im Ausgleich höher bewertet werden; Baden-Württemberg, das dagegen opponiert hatte, wurde im Urteil zugesichert, daß diese Regelung ihrem Grad nach überprüft werden solle; Nordrhein-Westfalen sieht sich in seiner Kritik an den Ergänzungszuweisungen gerechtfertigt, die der Bund, an dem hoch verschuldeten Land vorbei, verteilt. Nur Birgit Breuel, frischgebackene Finanzministerin von Niedersachsen, muß schon am zweiten Tag ihrer Amtszeit Trauer tragen: Die Einnahmen, die das Land seinen Erdölvorkommen verdankt, sollen künftig gänzlich im Finanzausgleich berücksichtigt werden.

Aber fraglich ist, ob diese Genugtuung lange andauern wird. Das Volumen der Mittel, die für den Ausgleich zur Verfügung stehen, ist begrenzt, und der Gewinn eines Landes ist zwangsläufig der Verlust des anderen. Vermutlich werden am Ende so gut wie alle Länder Federn lassen müssen. Tatsächlich besteht die Bedeutung des Urteils auch nicht so sehr in Korrekturen da und Bestätigungen dort. Sie liegt in den grundsätzlichen Postulaten und Maßstäben, die es aufstellt. Mit ihnen werden die Grundlagen der bundesstaatlichen Ordnung neu beleuchtet. Indem die Karlsruher Richter die Politik, Länder wie Bund, auf sie verpflichten, schafft das Urteil eine neue, vertiefte Perspektive für den Föderalismus – vielleicht der einschneidendste Schritt auf diesem Feld seit dem Ende der sechziger Jahre.

Nach diesem Urteil sind Länder und Bund nicht mehr so frei wie vorher. Ausdrücklich legt es fest, daß Finanzausgleich und Ergänzungszuweisungen des Bundes nicht einfach in fröhlicher, mathematischer Hemdsärmeligkeit ausgehandelt werden dürfen, "sofern nur ein vertretbares Ergebnis erreicht wird". Gewiß haben Länder und Bund einen Gestaltungsspielraum. Aber sie müssen sich an Vorgaben und Bindungen halten, die sich aus dem Grundgesetz herleiten. Ihr Feld ist enger als bisher angenommen.

Die Karlsruher Richter umschreiben den Charakter dieser Verpflichtung mit dem Begriff des "bündischen Prinzips des Einstehens füreinander", das für Bund und Länder und die Länder untereinander gelten müsse. Daraus begründe sich der Anspruch auf Hilfe der leistungsstärkeren an die schwächeren Länder, zugleich aber auch das Verbot der Nivellierung der Länder untereinander. Der Länderfinanzausgleich stehe, so erklären sie, unter dem Gebot der "dem Bundesstaatprinzip innewohnenden Spannungslage, die richtige Mitte zu finden zwischen der Selbständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Bewahrung der Individualität der Länder auf der einen und der solidargemeinschaftlichen Mitverantwortung für die Existenz und Eigenständigkeit der Bundesgenossen auf der anderen Seite".