Von Philip Kunig

Was man unter „Verwaltung“ genau zu verstehen hat, darüber streitet sogar (und hauptsächlich) die Verwaltungswissenschaft, und dies seit geraumer Zeit. Das seit dem 15. Jahrhundert im Deutschen nachweisbare Wort „verwalten“ bezeichnet ursprünglich eine Tätigkeit, die ein Mensch planmäßig und im Interesse anderer wahrnimmt, wobei die Vorsilbe „ver“ ein Streben nach Perfektion anklingen läßt – was Assoziationen freien Lauf läßt. Etwa seit Beginn des 19. Jahrhunderts versteht man unter „Verwaltung“ sowohl die Tätigkeit des Verwaltens wie auch die damit befaßten Einrichtungen, Behörden, Organe. Bei der Frage nach einer inhaltlichen Definition hält man es am besten mit dem verstorbenen Ernst Forsthoff, einem der bekanntesten deutschen Verwaltungsrechtler dieses Jahrhunderts, der „Verwaltung“ für nicht definierbar, sondern nur für beschreibbar hielt: „Die Mannigfaltigkeit, in der sich einzelne Verrichtungen der Verwaltung ausfächern, spottet der einheitlichen Formel“, heißt es in seinem Lehrbuch des Verwaltungsrechts.

Forsthoff war es auch, der in den dreißiger Jahren zusammen mit Kurt Jeserich die Idee entwickelte, eine mehrbändige „Deutsche Verwaltungsgeschichte“ zu verfassen. Das von Jeserich, dem Kommunalwissenschaftler, Verleger und Präsidialmitglied der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft, zusammen mit dem Bonner Wirtschafts- und Sozialhistoriker Hans Pohl und dem Kieler Emeritus Georg-Christoph von Unruh nun rund fünfzig Jahre später herausgegebene Werk liefert reiches Anschauungsmaterial für die erwähnte Schwierigkeit, sich darüber zu verständigen, was man unter „Verwaltung“ verstehen soll. Es ist ein Werk, das keineswegs nur für die Fachgenossen der Herausgeber und Autoren geschrieben ist, sondern jedem historisch Interessierten aufschlußreiche, oft spannende Lektüre bietet.

Der in vielen Ohren gewiß trocken klingende Begriff Verwaltung ist ja nichts anderes als eine Chiffre für zu formalisierten Entscheidungen geronnenes politisches Handeln außerhalb von Regierung, Gesetzgebung und Justiz. Es hat also mit allen Feldern zu tun, auf denen der Bürger dem Staat und seinen Hoheitsträgern begegnet, und die Verwaltung kann in ihrer heutigen Gestalt nur verstanden werden, wenn die historischen, politischen, sozialen, ökonomischen Rahmenbedingungen mit in den Blick genommen werden. Genau dies geschieht in vielfachen Längs- und Querschnitten in diesem Werk, das aus dem gebündelten Sachverstand von Historikern, Juristen und Sozialwissenschaftlern hervorgegangen ist.

Verwaltung ist „thätig werdende Verfassung“ (Lorenz von Stein), die Verfassungswirklichkeit kann deshalb nur von der Verwaltungswirklichkeit her verstanden werden. Was muß staatliche Aufgabe, was darf private Aufgabe sein (man denke an das Transportwesen, an die Kulturszene, aber auch an private Bewachungsunternehmen)? In welchem Umfang müssen Verwaltungsentscheidungen durch Gesetze vorgeprägt werden, kann ein Gericht jede Verwaltungsentscheidung voll nachprüfen (Fragen, die in nahezu jedem Prozeß über Fragen des Umweltschutzes von Bedeutung sind)? Welche Aufgaben- und Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern ist angemessen (man denke an den Länderfinanzausgleich)?

Solche Grundfragen moderner Verwaltung verweisen auf Konflikte, die in anderer Gestalt schon immer die in der Verwaltung Tätigen und die für die Verwaltung Verantwortlichen beschäftigt haben. Das eher lapidare Schema, das das Grundgesetz heute für die Rolle der Verwaltung vorgibt – als „Zweite“ Gewalt ist sie an die Erste (die Gesetzgebung) gebunden und wird von der Dritten (der Rechtsprechung) kontrolliert; „Erfüllung staatlicher Aufgaben“ ist grundsätzlich Sache der Länder – gewinnt Leben erst durch das, was tatsächlich vorgeht, und dieses kann nur verstanden werden als Schlußpunkt einer bis in das Spätmittelalter zurückreichenden Entwicklung.

Im Spätmittelalter, etwa mit dem Regierungsantritt Karls IV., beginnt deshalb die „Deutsche Verwaltungsgeschichte“. Sie verfolgt das Verwaltungsgeschehen im Reich und seinen Territorien, mal referierend, mal analysierend. Sie durchmischt eher systematisch angelegte, das Verhältnis von Staat und Gesellschaft in den einzelnen Epochen grundsätzlich reflektierende Beiträge mit solchen, die sich einzelnen Verwaltungsbereichen (etwa dem Landwirtschaftswesen), Institutionen (wie dem öffentlichen Dienst), aber auch gesondert einzelnen Territorien widmen.

Für die ältere Zeit steht naturgemäß die allgemein-politische Geschichte wie auch der Bericht über die Verwaltung in den Territorien im Vordergrund. Mit der Behandlung des 19. Jahrhunderts treten kleine Monographien (etwa zum Verhältnis von Staat und Kirche, zur Verwaltungsgerichtsbarkeit) hinzu. Die Geschichte von Institutionen wie auch von einzelnen Gebietskörperschaften in Deutschland kann so durch Epochen verfolgt werden. Der Leser erfährt, welche Aufgaben die deutschen Reiche und Republiken, die Länder und Gemeinden wahrgenommen (oder anderen übertragen) haben und wie sie das organisierten, wie der Bürger (und welche Kategorie von Bürgern) vom „Verwalten“ betroffen war, es beeinflussen oder sich dagegen wehren konnte.

Eine Fülle von Einzelheiten wird behandelt: Man kann nachlesen über den Beförderungsdienst, den Franz I. von Taxis (1459-1517) zunächst als Hofbeamter, dann als selbständiger Unternehmer (die „Taxis-Post“) organisierte. Man kann einen Blick werfen auf die Realität staatlicher Verwaltungstätigkeit in den Pfälzer Nebenländern des 16. Jahrhunderts, auf die Verwaltung der Post im Nordseegebiet um 1800, auf den Zustand der deutschen Wasserstraßen im 18. Jahrhundert oder das Volksschulwesen im Sachsen des 19. Jahrhunderts, sich informieren über die Organisation der Rohstoffversorgung im Ersten Weltkrieg oder die Art und Weise, wie die Weimarer Republik auf die Herausforderung „Rundfunk“ reagierte.

Trotz der Vielzahl der Aspekte gerät das Werk nicht zum faktenhubernden Sammelsurium: Die Eingangs- und Überblicksartikel machen es möglich, die vielfach gebrochenen Entwicklungslinien hin zur heutigen rechtsstaatlichen Verwaltung zu erkennen. Die ganze Detailfülle wird sich freilich erst recht erschließen, wenn der vom Verlag angekündigte Registerband vorliegen wird, der – wie auch ein Band zur Verwaltung in der Bundesrepublik – bald erscheinen soll.

Bisher besteht die „Deutsche Verwaltungsgeschichte“ aus vier opulent ausgestatteten Bänden, die knapp 4000 Seiten umfassen. 76 Autoren sind beteiligt, davon knapp ein Viertel mit mehreren Beiträgen. Bekannte bundesdeutsche Historiker, Juristen, Sozialwissenschaftler sind darunter – dazu Karlheinz Blaschke aus Leipzig, der die Verwaltungsentwicklung in Sachsen und Thüringen durch die Jahrhunderte verfolgt, sowie der Österreicher Rudolf Hoke. Die Herausgeber haben wohl wenig in die Individualität der Beiträge eingegriffen, nur Sorge getragen, daß eine an Fakten orientierte, eher nüchterne Darstellungsweise dominiert. So ist ein Werk entstanden, das seinesgleichen nie hatte und das auf Jahrzehnte hin einzigartig bleiben, höchstens fortzuschreiben sein wird. Für die Forschung ist es schon jetzt unentbehrlich. Wer sich privat für die Vorgeschichte der Institutionen unseres staatlichen Lebens und ihre Aktivität interessiert, den zwingt der prohibitive Preis freilich, eine Bibliothek aufzusuchen. Es wäre schön, wenn der Verlag nach Wegen suchte, bald eine preisgünstigere Ausgabe vorzulegen; ihren Markt sollte sie finden.