Kein Grund zur Panik – Seite 1

Die Alterssicherung verträgt keinen Umsturz

Von Winfried Schmähl

Wenn etwas seit langem unumstritten ist, dann die Notwendigkeit einer Reform der Alterssicherungssysteme. Im Durchschnitt aller OECD-Länder – und nicht nur in der Bundesrepublik – wird sich die Zahl alter Menschen im Verhältnis zu Personen im Erwerbsalter innerhalb von gut vierzig Jahren verdoppeln. Rückgang der Geburten und zunehmende Lebenserwartung bedingen dieses Altern der Bevölkerung. Die Konsequenzen für die Alterssicherung haben sich aber noch verstärkt, weil die Erwerbsphase immer kürzer geworden ist (längere Ausbildung, früheres Ausscheiden), während sich die Rentnerphase immer weiter ausdehnte.

In der Bundesrepublik ist die Reformdiskussion jetzt in die politisch entscheidende Phase getreten. In allen Bundestagsparteien – bis auf die Grünen – haben sich inzwischen diejenigen durchgesetzt, die an wichtigen Grundelementen des gegenwärtigen Systems festhalten wollen, insbesondere an der Einkommensbezogenheit der Renten, das heißt, daß die Rente um so höher sein soll, je höher die eigene Leistung in der Erwerbsphase war. Außerdem sollen Rentner wie Arbeitnehmer am allgemeinen Einkommensanstieg teilhaben. Unstrittig ist dabei, daß beträchtliche Korrekturen gegenwärtiger Regelungen notwendig sind, um die Alterssicherungssysteme an veränderte demographische, ökonomische und gesellschaftliche Rahmenbedingungen anzupassen.

Aber es gibt immer wieder Stimmen, die das gegenwärtige System abschaffen wollen – nicht nur die Rentenversicherung, auch zum Beispiel Beamtenversorgung und berufsständische Versorgungswerke. Verfechter einer solchen Systemänderung glauben, eine Reform der jetzigen Systeme sei weder möglich – es fehle hierzu die politische Kraft – noch wünschenswert, da durch sie der Wunsch nach Nachwuchs ebenso negativ beeinflußt würde wie die Möglichkeit zum Sparen für das Alter.

Gemeinsam ist den Vorschlägen solcher Systemveränderer, daß als staatliche Alterssicherung nur noch eine Rente auf Sozialhilfeniveau gezahlt werden soll. Zwei unterschiedliche Wege werden hierbei vorgeschlagen: Die einen wollen diese Existenzminimum-Rente für alle aus Steuermitteln finanzieren; eine "Vorleistung" ist nicht erforderlich. Kurt Biedenkopf (CDU) und Meinhard Miegel sind die eifrigsten Verfechter dieses Vorschlags. Andere fordern dagegen, eine solche Existenzminimum-Rente solle durch vorherige Beitragszahlung finanziert werden. Dieser Vorschlag wird besonders von einer Gruppe namhafter Wirt schaftswissenschaftler verfochten, die sich im Kronberger Kreis zusammengeschlossen hat. In der ZEIT vom 30. September 1988 haben sie neuerlich zu einer grundlegenden Umkehr aufgerufen, um hierdurch die Alterssicherung auf ein langfristig tragfähiges Fundament zu stellen.

Dies wollen ja alle. Die Frage ist nur, ob das, was vom Kronberger Kreis dafür vorgeschlagen wird, überhaupt tauglich ist. Die Antwort darauf wird dem Leser sehr schwer gemacht: In ihrem ZEIT-Beitrag wird zwar der Kritik am Bestehenden viel Raum gewidmet, dabei in sachlich nicht zu rechtfertigender Weise eine nahende Katastrophe beschworen – 1991 drohe der Zusammenbruch (!) der Rentenversicherung –, doch wie das von ihnen favorisierte neue System tatsächlich aussehen soll, dies bleibt mehr als unscharf. Um zu erkennen, was die Gruppe überhaupt will, muß man andere ihrer jüngsten Veröffentlichungen heranziehen. Dabei zeigt sich, wie so oft, daß allgemein gehaltene Vorschläge zwar auf den ersten Blick einleuchten, die Pferdefüße aber erst bei näherem Hinsehen sichtbar werden.

Kein Grund zur Panik – Seite 2

Der Kronberger Kreis vertritt zur Bewältigung der Zukunftsprobleme eine sehr einseitige Strategie: Abbau von Leistungen. Jeder Bürger soll 45 (später 47) Jahre lang einen pro Kopf gleich hohen Beitrag entrichten. Dieser Kopfbeitrag wird allerdings im Zeitablauf wegen der alternden Bevölkerung auch steigen müssen. Für den 45 Jahre entrichteten Kopfbeitrag bekommt man im Alter eine Rente, die im Niveau gerade der Sozialhilfe (laufende Hilfe zum Lebensunterhalt) entspricht. Es wird sogar erwogen, diese Rente noch unterhalb des Sozialhilfeniveaus anzusiedeln – alles im Interesse eines Anreizes zu freiwilliger Altersvorsorge. Erst die auf privater Vermögensbildung beruhende zusätzliche Alterssicherung würde es ermöglichen, den Lebensabend ohne Sozialhilfebedürftigkeit zu verleben. Jeder aber, der den Kopfbeitrag weniger als 45 Jahre zahlt, erhält eine entsprechend unter der Sozialhilfeschwelle liegende Rente. Hier ist auf jeden Fall zusätzliches Einkommen erforderlich. Gleiches gilt fast generell für den Fall der Scheidung oder der Verwitwung, denn Ehepaare sollen nicht zweimal den Kopfbeitrag entrichten, sondern eineinhalbmal. Erfolgt nach längerer Ehezeit eine Trennung oder stirbt ein Partner, so erhält jeder der früheren Ehegatten (oder der Überlebende) nur 75 Prozent des Kopfbeitrags für seine Rente angerechnet. Daraus ergibt sich aber nur eine Rente unter dem Sozialhilfeniveau.

Fast Bauernfängerei

Das alles dürfte nach den Vorschlägen des Kronberger Kreises aber gar kein Problem sein, denn die Bürger sollen ja gerade von den unzumutbar hohen Beitragszahlungen, die das gegenwärtige System erfordert, entlastet werden, so daß Raum für die freiwillige Vorsorge (Sparen) entsteht. Ist damit jedoch in ausreichendem Maße zu rechnen? Dies ist mehr als zweifelhaft. Die Gründe dafür erschließen sich wiederum nicht auf den ersten Blick. Der Kronberger Kreis unterstellt für sein neues System – wenn es das alte vollständig abgelöst hat – daß als Kopfbeitrag zwölf Prozent vom durchschnittlichen Arbeitsentgelt erhoben werden. Das erscheint recht wenig, vor allem wenn man es mit den Beitragssätzen des gegenwärtigen Systems vergleicht. Dies ist aber eine Illusion: Es soll ja kein Prozentsatz vom Einkommen erhoben werden, sondern ein für alle gleich hoher absoluter Betrag. Dieser wiegt je nach der Einkommenssituation unterschiedlich schwer: Je niedriger das Einkommen ist, um so höher ist folglich die prozentuale Belastung. Ein Beispiel: 1987 hätte der Kopfbeitrag etwa 380 Mark monatlich betragen (das wären zwölf Prozent von etwa 3150 Mark, dem Durchschnittslohn). Verdiente jemand weniger, zum Beispiel 2000 Mark, dann machten diese 380 Mark bereits neunzehn Prozent seines Einkommens aus. Wer nur 1500 Mark erhält, hätte über 25 Prozent seines Einkommens an die Rentenversicherung abzuführen gehabt.

Man muß sich klarmachen: Etwa sechzig Prozent aller das volle Jahr über beschäftigten Arbeiter und Angestellten erhalten (nach Angaben der Beschäftigtenstatistik) ein Arbeitsentgelt unterhalb des Durchschnitts. Selbst die Hälfte aller ganzjährig Vollzeitbeschäftigten lag unter dem Durchschnitt, zur Hälfte Frauen. Fast alle ganzjährig beschäftigten Teilzeitkräfte verdienten weniger als der Durchschnitt – weit überwiegend Frauen. Selbst ein Durchschnittsverdiener, der nur halbtags beschäftigt war, hätte also 24 Prozent seines Entgelts als Kopfbeitrag entrichten müssen. Den Durchschnittsverdiener mit seiner zwölfprozentigen Belastung in den Mittelpunkt zu rücken kann nicht nur zu falschen Folgerungen führen und Illusionen wecken – es grenzt fast an Bauernfängerei.

Zusammengefaßt: Vor allem Frauen, Arbeitnehmer mit geringer Qualifikation, nicht zuletzt aber auch junge Menschen hätten relativ am meisten zu zahlen, zum Teil deutlich mehr als im gegenwärtigen System. Würde dies nicht gerade die erwünschte Ausweitung von Teilzeittätigkeit behindem und Schattenaktivitäten zusätzlich fördern? Auch wenn der Kopfbeitrag unabhängig von der Lohnhöhe zu zahlen ist, würde er angesichts der hohen Belastung für Geringverdiener in Lohnverhandlungen eine Rolle spielen.

Gerade die Jungen sollen nach Vorstellung des Kronberger Kreises für ihr eigenes Alter frühzeitig und ausreichend sparen; sie sollen auch Kinder großziehen. Aber gerade sie, die am Anfang ihrer Berufslaufbahn noch vergleichsweise wenig verdienen, haben relativ hohe Abgaben zu entrichten. Doch für die staatliche Alterssicherung ist ja noch erheblich mehr zu zahlen. Das neue System entsteht ja nicht auf der grünen Wiese, es soll Bestehendes – Rentenversicherung, Beamtenversorgung und so weiter – ablösen. Dieses ist ein besonders schwieriger Teil der gesamten Umbauaktion, denn in diesen Systemen wurden in großem Ausmaß Ansprüche von den jetzigen Rentenbeziehern erworben, aber auch von noch Arbeitenden. Diese Ansprüche können nicht einfach gestrichen werden; allerdings will der Kronberger Kreis durch tiefgreifende Einschnitte den künftigen Anstieg der Ausgaben bremsen. Noch jahrzehntelang sind erworbene Renten und Pensionen zu finanzieren. Hierfür reichen aber die Kopfbeiträge bei weitem nicht aus. Ein zusätzliches Solidaropfer soll erhoben werden, wobei diejenigen, die kurz vor dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben stehen, am stärksten zur Kasse gebeten werden sollen.

Für die älteren Arbeitnehmer stiege hierdurch die Belastung, über das jetzige Maß hinaus, während die Jüngeren – wenn sie unterdurchschnittlich verdienen – durch den Kopfbeitrag, aber auch durch den von ihnen (wenn auch in geringerem Maße) erhobenen Solidarbeitrag gleichfalls deutlich mehr als im bisherigen System zu zahlen hätten. Alle bekämen aber deutlich weniger an Rente. Ist ein solcher Systemwechsel für die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung ein guter Tausch?

Kein Grund zur Panik – Seite 3

Realistischerweise wird man davon ausgehen müssen, daß sich die Einkommensunterschiede im Alter bei Einführung von Kopfsteuer und Existenzminimum-Rente weitaus krasser darstellen würden als heute: Gut Verdienende mit hoher Sparfähigkeit, im Zweifel auch höheren Betriebsrenten, hätten neben ihrer Rente beträchtliche zusätzliche Einkünfte im Alter. Andere blieben weit dahinter zurück, wegen geringerer Sparfähigkeit, aber auch, da zum Beispiel Arbeitnehmer in kleinen und mittleren Unternehmen und Teilzeitbeschäftigte weitaus weniger in ergänzende betriebliche Alterssicherungssysteme einbezogen sind – darunter vor allem wiederum Frauen. Es ist nicht auszuschließen, daß verstärkt Sozialhilfezahlungen zur Bekämpfung von Altersarmut notwendig würden.

Die Hoffnung auf zusätzliche Alterseinkünfte aus Ersparnis – ein Kernelement der Vorschläge des Kronberger Kreises wie auch von Biedenkopf/Miegel – steht auf schwachem Fundament. Bereits die Ausgangsbehauptung, staatliche Alterssicherungssysteme minderten die freiwillige Ersparnis, ist theoretisch mehr als umstritten und empirisch bislang nicht begründet. Wo soll bei Geringverdienern und Jungen angesichts der hohen Belastung die Motivation zum Sparen herkommen? Zudem: Es ist bekannt, daß für das Alter nicht gleich in jungen Jahren freiwillig gespart wird. Setzt das Sparen aber erst etwa in der Mitte der Erwerbsphase ein, ist zweifelhaft, ob überhaupt noch ausreichend für das Alter vorgesorgt werden kann. Im gegenwärtigen System mit seinem altersunabhängigen, einheitlichen Beitragssatz wird ja gerade ohne relativ höhere Belastung für die Jungen sichergestellt, daß schon frühzeitig und über die gesamte Erwerbsphase hinweg für das Alter vorgesorgt wird, damit im Alter kein krasser Abfall im Lebensstandard eintritt.

Aber selbst wenn man einmal unterstellt, es würde aus Angst vor zu niedrigem Einkommen im Alter vom einzelnen mehr gespart, so heißt das noch nicht, daß auch in der gesamten Volkswirtschaft die Ersparnis steigt. Man muß ja berücksichtigen, daß die alten Menschen entsparen. Da sich das zahlenmäßige Verhältnis von jungen Sparern zu älteren Vermögensauflösern immer mehr zur zweiten Gruppe verschiebt, muß man unterstellen, daß die Sparquote der Jüngeren immer weiter steigt, damit sich überhaupt Sparen und Entsparen insgesamt die Waage halten. Je mehr jedoch alte Menschen privat vorgesorgt haben und ihr Vermögen auflösen (müssen) und je weniger junge Sparer angesichts der demographischen Entwicklung da sind, um so mehr sinkt durch gesamtwirtschaftliche Rückwirkungen dieser Vermögensauflösung der Realwert des Vermögens der Alten. Die Hoffnung auf eine ausreichende Sicherung im Alter durch private Vorsorge kann sich als trügerisch erweisen.

Politischer Mut ist nötig

All dies läßt begründete Zweifel an der Eignung solcher Tabula-rasa-Lösungen wie denen des Kronberger Kreises oder von Biedenkopf/Miegel durch Einführung von Existenzminimum-Renten aufkommen. Das betrifft sowohl die Konzepte allgemein als im besonderen auch die Konsequenzen in der Jahrzehnte umspannenden Zeit des Übergangs vom alten zum neuen System. Bei näherer Analyse verblaßt also der Charme der einfachen Lösungen. Daß solche Rezepte jedoch immer wieder Anklang finden, liegt auch an den zögernden Reaktionen der Politiker. Erforderlich sind Entscheidungen über ein überzeugendes, als langfristig tragfähig angesehenes Konzept zur Weiterentwicklung der einkommensbezogenen Alterssicherungssysteme. Sie müssen Jung und Alt, Arbeitnehmern, Rentnern, und Betrieben erlauben, Perspektiven für ihr eigenes Handeln abzuleiten. Vertrauensbildende Maßnahmen sind erforderlich, damit die Bevölkerung die Systeme auch in Zukunft als erhaltenswert und erhaltensfähig ansieht.

Die gesetzliche Rentenversicherung ist nun fast hundert Jahre alt. Sie hat Kaiserreich, Weimarer Republik, Hitlerdiktatur, zwei Weltkriege und zwei Inflationen überdauert, da sie immer wieder an neue Herausforderungen angepaßt wurde. Eine solche Kontinuität im Wandel ist auch jetzt erforderlich. Vorschläge für die jetzt notwendige Modernisierung liegen seit Jahren auf dem Tisch. Es ist eine Spekulation auf die Angst, wenn Wolfram Engels – prominentes Mitglied des Kronberger Kreises – schreibt, die Verwirklichung der systemkonformen Vorschläge, wie sie zur Zeit diskutiert werden, sei wie "russisches Roulette".

Kein Grund zur Panik – Seite 4

Die Renten sind in Zukunft natürlich nur so lange sicher, solange die Erwerbstätigen zu ihrer Finanzierung bereit sind. Hierfür sind die Voraussetzungen zu schaffen. Die Chancen dafür sind um so größer, je breiter der politische Konsens zwischen Parteien und Sozialpartnern ist. Deutlich muß auch werden, daß Entscheidungen über einzelne Maßnahmen ein klares, langfristig orientiertes Konzept zugrunde liegt. Es darf kein Mischmasch aus politisch gerade als kompromißfähig erachteten Maßnahmen sein. Dabei sollte der Planungshorizont der langfristigen Aufgabenstellung der Alterssicherung gerecht werden. Ihn auf das Jahr 2010 einzuengen ist nicht angemessen, da die stärksten demographischen Veränderungen erst danach auftreten. Sollte die Entwicklung günstiger verlaufen als jetzt erwartet, dann können Verbesserungen weitaus leichter erfolgen als Einschnitte.

Wenn im Zuge der Reform Voraussetzungen für zusätzliche Ansprüche – zum Beispiel durch Kindererziehung oder Pflegetätigkeit – geschaffen werden, wofür es gute Gründe gibt, dann ist unerläßlich, daß gleichzeitig eine eindeutige Entscheidung über die Finanzierung getroffen wird. Dabei sind zuerst Umschichtungsmöglichkeiten in der Alterssicherung und in öffentlichen Haushalten zu prüfen. Der Verzicht auf eine klare und verläßliche Finanzierungsaussage würde die Glaubwürdigkeit des gesamten Reformpakets untergraben.

Da jede Alterssicherung teurer wird, wenn sie von demographischen Änderungen von solcher Stärke, wie sie in der Bundesrepublik zu erwarten sind, betroffen wird, sollte die Reformdiskussion auch nicht auf die gesetzliche Rentenversicherung verengt bleiben. Arbeiter, Angestellte und Rentner werden um so eher bereit sein, notwendige Einschränkungen in der Rentenversicherung hinzunehmen, je deutlicher wird, daß auch alle anderen staatlich (mit-)finanzierten Alterssicherungssysteme einbezogen werden, so daß dort ähnliche Konsequenzen eintreten. Dies betrifft vor allem – wenn auch nicht allein – Beamtenversorgung und die Altersversorgung der Parlamentarier. Hier darf es nicht bei allgemeinen Absichtserklärungen bleiben. Vielmehr sollte im Zusammenhang mit den Reformentscheidungen zur Rentenversicherung der Bundesinnenminister unter Vorgabe klarer Kriterien konkrete Aufträge erhalten. Das mag zunächst als Erschwerung des politischen Entscheidungsprozesses erscheinen, längerfristig dürfte sich dies auszahlen.

Dies alles erfordert politischen Mut. Ihn erwartet die Bevölkerung auch. Man kann sich nur wünschen, daß in der letzten, entscheidenden Phase der Reformdiskussion das eintritt, was sich Bismarck bei Entscheidungen von solcher Tragweite schon vor über hundert Jahren erhoffte – daß nicht unter dem Gesichtspunkt der Parteitaktik entschieden wird.