Von Christian Wernicke

Der Kronzeuge ist schon lange tot. Aber wann immer heute in akademischen Theoriezirkeln oder an politischen Stammtischen über die Unregierbarkeit der Städte an Rhein und Ruhr lamentiert wird, fällt sein Name: Konrad Adenauer. Der erste Bundeskanzler nämlich hatte seine politische Karriere als Oberbürgermeister von Köln begründet und in den zwanziger Jahren als Ratsvorsitzender und Verwaltungschef der Domstadt nationale Berühmtheit erlangt. Schon vor über vierzig Jahren lehnte der Rheinländer die damals unter Einfluß der britischen Besatzungsmacht verfaßte Gemeindeordnung ab. Der "Alte", da sind sich heute Adenauers Söhne und Enkel sicher, hätte unter dieser Kommunalverfassung niemals Oberbürgermeister sein wollen. Damit nicht genug. Als einer, der im Mai 1989 Reformvorschlage für die seit jeher ungeliebte Gemeindeordnung entwirft, stellt Rudolf Wanzleben den Lauf der Geschichte noch fundamentaler in Frage: "Mit dieser Kommunalverfassung wäre Adenauer niemals Bundeskanzler geworden."

Beweisen kann Wanzleben, Verfassungsreferent beim Deutschen Städtetag, seine These nicht. Aber seine Begründung klingt einleuchtend. Nordrhein-Westfalens Gemeindeordnung spaltet die Stadtspitze in zwei Köpfe – einen ehrenamtlichen Oberbürgermeister, der repräsentiert und dem Stadtrat vorsitzt, und einen professionellen Oberstadtdirektor, der gesetzlicher Vorgesetzter von oft Tausenden von Beamten und Angestellten ist. Adenauer hätte wählen müssen: machtloser Erster Burger oder hochbezahlter Bürokrat? Verwaltungskompetenz und politische Führung gleichzeitig hätte er während seiner Kölner Ausbildung für die große Politik jedenfalls nicht erlernen können.

Doch diese Ämtertrennung, die sogenannte Doppelspitze, hemmt nicht nur die Ausbildung politischer Nachwuchskräfte – vor allem blockiert sie die kommunale Selbstverwaltung. Statt hehrer Gesetzesnormen regieren in mancher Großstadt Frust und Filz (siehe ZEIT Nr. 14). Die Paragraphen der Gemeindeordnung verringern die Effizienz großer Rathausbürokratien; sie greifen ins Leere, wenn es gilt, die Machtanspruche im bundesdeutschen Parteienstaat auf diesem Wurzelboden der Demokratie zu begrenzen. Die Doppelspitze von Bürgermeister und Stadtdirektor funktioniert nur, solange die Amtsinhaber harmonieren. Ansonsten gilt das Wort des Duisburger Oberbürgermeisters Josef Krings, daß "auf einem Misthaufen nicht zwei Hähne krähen können".

Zusätzlicher Hader im Rathaus droht, wenn das Machtgleichgewicht durch einen dritten Streithahn angerührt wird: den Fraktionsvorsitzenden der Mehrheitspartei. In einem von der Kommunalverfassung niemals beabsichtigten Ausmaß lenken oft diese Männer im Hintergrund die Geschicke einer Stadt – Adenauers Heimatstadt Köln gilt derzeit als das Paradebeispiel dieses Widerspruchs zwischen Norm und Realität. Grundlage der fraktionellen Machtfülle ist das Recht, auch das kleinste Verwaltungsgeschäft auf die Tagesordnung des Rates zu setzen. Diese gesetzlich garantierte Allzustandigkeit des Rates verzögert Entscheidungen und führt zu einer Arbeitsbelastung, die nur wenige der ehrenamtlichen Mandatsträger bewältigen können. So erzeugt der Entscheidungsprozeß eine Zwei-Klassen-Gesellschaft: Ein kleiner Kreis von politischen Profis, die Kommunalpolitik längst zu ihrem ersten Beruf gemacht haben, pflegt den Klüngel. Was diese "Ratsherren zu Pferde" als Kompromiß beschließen, kann die Mehrzahl der ehrenamtlichen "Ratsherren zu Fuß" nur noch absegnen.

Dieses kommunale Gekungel wird nicht nur als undemokratisch und undurchschaubar kritisiert. Verwaltungswissenschaftler wie Gerhard Banner haben die Gemeindeordnung längst auch als einen Wettbewerbsnachteil für Nordrhein-Westfalen ausgemacht. Im Vergleich zu süddeutschen Städten, wo ein direkt gewählter Bürgermeister starker Verwaltungschef und politische Integrationsfigur ist, fehle es den Kommunen zwischen Rhein und Weser an klarer Führung. Das "System organisierter Unverantwortlichkeit" produziere millionenschwere Haushaltsdefizite: die Gemeindeordnung als eine Ursache für den Niedergang des Reviers? Der Duisburger Oberbürgermeister Josef Krings jedenfalls billigt zu, daß "die Strukturkrise im Revier meine Sicht der Kommunalverfassung verändert hat".

Der Ruf nach neuen Regeln für die Rathäuser schallt laut – aber er findet kein einhelliges Echo. Nicht parteipolitische Konfliktlinien kennzeichnen das Ringen um neue Paragraphen; hinter den Kulissen sind es vor allem die einflußreichen Fraktionsvorsitzenden der Ruhrgebietsstädte, die durch eine Reform ihre machtpolitischen Besitzstände bedroht sehen. Die verfassungsrechtliche Grauzone, aus der heraus sie agieren, dürfe nicht aufgelöst, sondern müsse möglichst schwarz auf weiß ins Gesetz geschrieben werden. Die Oberstadtdirektoren verfolgen ganz andere Interessen – sie wollen ihre Verwaltungen von den Interventionen allzuständiger Stadträte entlastet wissen. Die meisten Oberbürgermeister schließlich träumen von Modellen, die einen professionellen Stadtvater auch zum Vorgesetzten aller Amtmänner machen; um gleichzeitig die Stadtspitze von Partei- und Fraktionszwängen zu befreien, sollten die Bürger sie per Direktwahl bestimmen. Daß alle so leidenschaftlich am Reformwerk zerren, verwundert Der institutionelle Umbau soll frühestens Mitte der neunziger Jahre Wirklichkeit werden.