Umwelt mit beschränkter Haftung

Von Horst Bieber

Seit dem Brand bei Sandoz Anfang November 1986 wird über die "Umwelthaftung" politisch diskutiert. In seiner Regierungserklärung vom 18. März des folgenden Jahres hatte Helmut Kohl angekündigt: "Eine obligatorische Umwelthaftpflichtversicherung stärkt das Verursacherprinzip und soll das wirtschaftliche Eigeninteresse am Umweltschutz mobilisieren. Sie wird die verschuldensunabhängige Gefährdungshaftung ergänzen, die wir über den Bereich des Gewässerschutzes hinaus ausdehnen wollen." Der Bundesrat faßte acht Monate später eine Entschließung: Die zivilrechtliche Haftung für Umweltschäden müsse verbessert werden, und dazu biete sich die "verschuldensunabhängige Gefährdungshaftung" an. In der vorigen Woche erreichte ein zwischen Umwelt- und Justizministerium lange verhandelter, gelegentlich von der FDP blockierter Entwurf das Kabinett, und er fiel so aus, wie insgeheim befürchtet: Eine große Chance wurde vertan – wie sooft in der Umweltpolitik der konservativ-liberalen Koalition.

Sicher, die Materie ist verzwickt. Es geht nicht um gezielte Umweltverschmutzung (da greift unter Umständen sogar das Strafrecht). Es geht auch nicht um eindeutige Belastungen der Natur aus Fahrlässigkeit oder Nichtwissen. Es handelt sich vielmehr darum, jene Schäden zu regulieren, die aus dem "Normalbetrieb" einer technischen Anlage entstehen, deren Betreiber sich an Vorschriften, technische Regeln und Gesetze halten. Das bekannteste Beispiel dafür ist das Waldsterben. Wenn der saure Regen als (Mit-)Verursacher anerkannt wird, dieser saure Regen wiederum durch das Schwefeldioxid aus Schornsteinen (mit-)entsteht, die Kraftwerke sich aber an die vorgeschriebenen Grenzwerte halten, ergibt sich eine unbefriedigende Situation: Der Waldbesitzer erleidet Schäden, keiner ersetzt sie ihm. Niemand ist "schuldig" im juristischen Sinne, keiner kann haftbar gemacht werden.

Die Juristerei ist das eine, die Ökonomie das andere. Seit Jahren suchen die Fachleute nach einer Methode, im Umweltschutz mehr marktwirtschaftliche Elemente zu verwirklichen, ob mit Verschmutzungs-Zertifikaten oder mit "Blasen-Lösungen" für Emittenten von Luftschadstoffen. Grob vereinfacht ausgedrückt, zwingt die bisherige Politik dazu, immer neue, immer detailliertere Grenzwerte vorzuschreiben, unter anderem auch mit der Folge, daß staatliche Stellen immer mehr Kontrolle ausüben müssen. Eine ökonomisch wirksame Umwelthaftung würde das Eigeninteresse der Produzenten wecken: "Denn niemand kennt die Möglichkeit für wirksame und kostengünstige Umweltmaßnahmen im Einzelfall besser als das betreffende Unternehmen. Dieses Wissen und das wirtschaftliche Interesse der Unternehmen an Kosteneinsparungen zu nützen gehört zu den wichtigsten Funktionen des Umwelthaftungsgesetzes", heißt es im Referentenentwurf des Umweltministeriums.

Im selben Papier steht auch mit dankenswerter Klarheit eine Begründung für die angestrebte Gefährdungshaftung: "(Sie beruht) auf dem Gedanken der sozialen Verantwortung für eigene Wagnisse. Wer im eigenen Interesse eine besondere Gefahrenquelle schafft, hat für daraus auch bei aller Sorgfalt entstehende unvermeidbare Schädigungen anderer einzustehen. Es geht bei der Gefährdungshaftung um eine sozial gerechte Verteilung erlaubter Risiken."

Und ein drittes Ärgernis sollte, wenn nicht völlig beseitigt, so doch gemildert werden: das Verlangen, eine Schädigung einem bestimmten Unternehmen nachzuweisen. Der Waldbesitzer etwa kann keinen naturwissenschaftlichen Beweis dafür führen, daß dreißig Prozent seiner Bäume durch das Kraftwerk X und zwanzig Prozent wegen der Emissionen der Firma Y sterben. Auch die mögliche – salopp formuliert – "Umkehrung der Beweislast" sollte für solche Fälle gesetzlich geregelt werden. Das Ergebnis ist mager ausgefallen.

So viel Bürgerschutz und Marktwirtschaft waren nämlich auch nicht recht. Die schon bestehende allgemeine Haftung im Wasserrecht auch auf Luft und Boden auszudehnen mißfiel dem Bundesverband der Deutschen Industrie höchlichst. In puncto Boden fand der BDI sogar einen sonst eher seltenen Partner, die Landwirtschaft, die der Gesetzgeber mit der sogenannten Landwirtschaftsklausel im Naturschutz ohnehin privilegiert: Bäuerliches Handeln einschließlich des Chemieeinsatzes verstößt – gesetzlich – nicht gegen den Schutz der Natur. Und einen noch wichtigeren Helfer hatte der BDI im Justizministerium. Die Gefährdungshaftung auf alle Emittenten schädlicher Stoffe auszudehnen sei, mit Blick auf die Kleinen, "sozial unausgewogen". So kam es denn auch. Statt aller Unternehmen wird nun eine Liste der Unternehmen aufgestellt, die der Gefährdungshaftung unterworfen werden sollen. Sie wird wohl mit der Liste der sogenannten "Störfallverordnung" des Bundesimmissionsschutzgesetzes arg übereinstimmen, also beschränkt sein.

Umwelt mit beschränkter Haftung

Daß dieses Umweltgesetz politische Wellen schlagen wird, steht kaum zu befürchten; dazu ist die Materie zu kompliziert. Gleichwohl ist es von hoher Brisanz, zeigt es doch exemplarisch, welch geringen Stellenwert der Umweltschutz (und der Umweltminister) in der Koalition einnimmt. Und es legt wieder einmal den Mechanismus offen, in dem sich ein fachkundiger, aber politisch schwacher Klaus Töpfer verschleißt.

  • Der Ansatz des Umweltministeriums war richtig: verschuldensunabhängige Umwelthaftung für alle Emittenten und alle Medien (Luft, Boden und Wasser). Es wäre ein wichtiger Schritt vom Prinzip Vorschrift zum Prinzip Marktwirtschaft gewesen (die ja auch als "soziale" Marktwirtschaft gerühmt wird). Und diese Formel hätte auch die komplex verbundenen "Verschmutzungspfade" erfaßt, zum Beispiel aus dem Schornstein auf die Freifläche und von dort mit dem Regenwasser in die Flüsse bis an die Wasserbrunnen.
  • Doch der Umweltminister ist schwach. Seine Aufgabe besteht ja darin, allen Kollegen – ob Wirtschaft, Verkehr, Verteidigung oder Landwirtschaft – ins Handwerk zu pfuschen, sich quasi wie ein Nebenkanzler in Sachen Natur zu gebärden. Aber zu bieten hat er wenig. Sein Etat ist nicht der Rede wert, und über andere Zuständigkeiten, die Macht und Einfluß verleihen, verfügt er nicht. Helmut Kohl hat sicherlich mit der Bildung eines eigenen Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit nach Tschernobyl (und vor den Niedersachsen-Wahlen von 1986) der verunsicherten Bevölkerung Handlungsstärke demonstriert. Doch schon Walter Wallmann bewies, daß es ein Fehler war, aus dem starken Innenministerium die wichtige Abteilung Umwelt herauszulösen. Der Offenbarungseid, nur Public Relations zu betreiben, blieb ihm dank der Abwanderung nach Hessen noch erspart. Klaus Töpfer muß ihn jeden Tag leisten.
  • Anders als Wallmann versteht Töpfer seine Aufgabe in ihrem sachlichen Gewicht. Die Diskrepanz zwischen den richtigen Einsichten und Erkenntnissen des Ministers wie seines Hauses und dem, was er verwirklichen darf, fördert allerdings jenen Machtverlust, der schon unter seinem Vorgänger begonnen hatte. Über Umwelt entscheidet heute die Unions-Fraktion, und Insider bezeichnen ihren Sprecher Paul Laufs schon als den eigentlichen Umweltminister: zu großen, gar kühnen Schritten nicht bereit, hingegen streng darauf bedacht, dem Grundsatz "Umweltschutz muß wirtschaftlich vertretbar sein" stets zur Geltung zu verhelfen.
  • Von der Fraktion in ihre Ministerien gewandert ist dagegen der Umweltgedanke bei der FDP. Zwar bekennt sie sich zu ihren Ideen, 1969/70 unter einem Innenminister Genscher geboren. Aber mehr denn je macht sie sich die Rechnung zu eigen, deren Verwirklichung koste gerade die kleinen Produzenten unverhältnismäßig viel. Für große, kühne Schritte ist auch sie nicht zu haben.

Nachgerade ärgerlich sind aber auch bei diesem Gesetzesvorhaben andere Ergebnisse, ganz abgesehen von dem Etikettenschwindel. Einmal soll, entgegen aller Vernunft und Erfahrung, die Anlagenhaftung auf alle Eingriffe in Natur und Landschaft ausgedehnt werden. Das klingt markig, heißt aber doch in der Realität, daß wegen der Grenzenlosigkeit dieser Bestimmung entweder neue Rechtsunsicherheit entsteht (die Richter dann von Fall zu Fall beseitigen müssen) oder eben gar nichts geschieht. Wer alles schützen will, verzettelt sich.

Zum anderen aber fehlt jeder Ansatz, ökologische Schäden auszugleichen, also jene, die keine natürliche oder juristische Person als Eigentümer geltend macht. Der Brand bei Sandoz hat Schadensforderungen von rund dreißig Millionen Mark ausgelöst (die ohne großes Aufheben reguliert wurden). Doch welche Schäden hat die in den Rhein geschwemmte Löschbrühe an Kleinstlebewesen und Pflanzen bewirkt? Für diesen – zugegeben: kaum quantifizierbaren – Schaden zahlt • niemand, und weil niemand dafür herangezogen wird, fehlt ein Anreiz, ihn künftig zu vermeiden. Gleichzeitig wird jene Haltung bestärkt, die uns die Probleme beschert hat: Umwelt ist ein herrenloses, kostenloses Wirtschaftsgut.