Dies müssen die berühmten "guten, alten Zeiten" gewesen sein: "So viel Policey vnd bürgerliche Ordnung belanget", heißt es in Heinrich Pantaleons "Teutscher Nation Heldenbuch von 1562, "haben die völcker inn dem alten Teutschen land alle zeit in höchster freyheit gelebt."

Sehen wir ab von naheliegenden Zweifeln. Jedenfalls verlief die Entwicklung der "guten Policey" seit damals eindeutig: Sowohl ihr Begriff als auch ihre Funktionen wurden immer weiter eingeengt. Im 19. Jahrhundert drängte der liberale Verfassungsstaat Aufgaben und Machtbefugnisse der Polizei in die Bereiche der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung zurück.

Maßbegriffe eines rechtsstaatlichen Polizeisystems setzte 1882 das Preußische Oberverwaltungsgericht: Eine Berliner Polizeiverordnung, die am Kreuzberg die zulässige Bebauungshöhe begrenzt hatte, um den patriotischen Blick auf das Siegerdenkmal freizuhalten, wurde aufgehoben. So etwas sei keine genuine Polizeiaufgabe; dafür bedürfe sie der Ermächtigung durch das Parlament.

Das Urteil leitete die Durchsetzung eines rechtsstaatlichen Fundamentalprinzips ein: Nur aufgrund förmlicher Gesetze darf die Staatsgewalt in Freiheit und Eigentum der Bürger eingreifen. Rechtsprechung und Wissenschaft entwickelten weitere Kriterien für die Zulässigkeit polizeilicher Machtausübung: Nur im Falle einer "konkreten Gefahr" und alleine gegen deren Verursacher – den "Störer" – darf die Polizei einschreiten. Lediglich in Notstandssituationen kann sie ausnahmsweise "Nichtstörer" in Anspruch nehmen. Das Preußische Polizeivollzugsgesetz von 1931 schrieb diese Kriterien legislativ fest. Sie ziehen für die Primäraufgabe der Polizei, die Gefahrenabwehr, eine Grundlinie liberaler Rechtsstaatlichkeit: die Grenze zwischen legitimer Staatsgewalt und unbehelligter Privatheit des Bürgers.

Auch der zweite polizeiliche Aufgabenbereich, die Strafverfolgung, wurde – im wesentlichen schon 1877 durch die Reichsstrafprozeßordnung (StPO) – rechtsstaatlich domestiziert. Seither sah der liberale Verfassungsstaat die wichtigste Aufgabe seiner StPO weniger in der Effizienz der Strafverfolgung als im Schutz des unschuldig Verdächtigten. Erst der konkrete personenbezogene Verdacht einer bestimmten Straftat erlaubte daher kriminalpolizeiliche Ermittlungen und den Einsatz genau geregelter Zwangsmaßnahmen. Die Entwicklung unter dem Grundgesetz zog weitere Konturen. Vor allem wurde die Aufgabenzuweisung an die Polizei von deren Befugnissen gesetzlich getrennt. Nicht mit allen geeigneten, sondern nur mit den im Gesetz gesondert zugelassenen Mitteln darf sie ihre Aufgaben erfüllen.

Seit Beginn der siebziger Jahre erodieren in der polizeilichen Praxis, aber zunehmend auch in den Polizeigesetzen und in der StPO, nahezu alle Grundprinzipien rechtsstaatlicher Polizeiarbeit. In ständig wachsenden Bereichen ihrer Tätigkeit operiert die Polizei inzwischen außerhalb von Gesetz und Verfassung. Die seit Ende 1988 bundesweit vorliegenden Entwürfe für neue (Länder-)Polizeigesetze bemühen sich fast ausnahmslos, den faktisch eingeschliffenen Verfassungsbruch nun formell zu legalisieren. Der Bund seinerseits beeilt sich, mit dem Entwurf eines "Strafverfahrensänderungsgesetzes" von 1988 auch im Bereich der Strafverfolgung mit der Verrechtlichung des Unrechts nachzukommen. "Der Rechtsstaat", hatte schon 1976 der heutige Frankfurter Polizeipräsident Gemmer mit entwaffnender Dreistigkeit geschrieben, "ist ... gegenüber denjenigen, die seine Gesetze anwenden, zur Anpassung der Gesetzeslage an die Rechtswirklichkeit verpflichtet."

Drei wesentliche Bereiche dieser polizeilichen "Rechts-", nämlich Unrechtswirklichkeit lassen sich unterscheiden: der eines illegalen Speicherns, Auswertens und Weitergebens von Daten; der eines verfassungswidrigen Informationsverbundes zwischen Polizei und Geheimdiensten; und schließlich der des ungesetzlichen, oft strafbaren Einsatzes verdeckter Ermittler. Durchgängig ist das Prinzip: Die klassisch-liberalen Grenzlinien zwischen Staatsgewalt und Bürger – die "konkrete Gefahr" und der "konkrete Verdacht" einer Straftat – werden abgeschafft. Die neuen Eingriffskriterien sind vom Observierungs- und Datensammlungs-Apparat der Polizei bis weit in die nach dem Grundgesetz polizeifreie Privatsphäre der Bürger verschoben worden. Die Polizei wird damit von einem reaktiven Schutz- zu einem aktiven Kontrollinstrument der Gesellschaft.