Von Horst Bieber

Der Fall der Mauer hat vieles möglich gemacht – auch das Scheitern eines Abkommens, mit dem fünf EG-Staaten schon in diesem Jahr, drei Jahre vor dem Binnenmarkt, ein Stück Europa im Vorgriff praktizieren wollten. Im Jahr 1985 hatten die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg und die Niederlande im luxemburgischen Schengen einander versprochen, die Binnengrenzen für den Personenverkehr aufzuheben. Die fünf Regierungen wollten ihre Staatsgebiete vom 1. Januar 1990 an als ein Territorium betrachten, Personenkontrollen also nur noch an den gemeinsamen Außengrenzen vornehmen. Sie wollten auch, was nicht so deutlich ausgesprochen wurde, eine Vorreiterrolle spielen und ein Modell entwickeln, das später die EG-Partner übernehmen sollten, sozusagen geprüft und erprobt.

Mitte Dezember 1989 ist dieses Vorhaben vertagt worden. Viele Fragen, so hieß es, hätten nicht mehr abschließend geklärt werden können, was sachlich richtig ist, aber nicht die volle Wahrheit. In der Tat äußerten einige Staaten immer noch Bedenken. Nach dem Verzicht auf Grenzkontrollen fehle es zum Beispiel an geeigneten Kompensationsmaßnahmen, damit steckbrieflich gesuchte Gesetzesbrecher im "Schengener Inland" schnell aufgegriffen werden können. Unstimmigkeiten gab und gibt es, wie weit die fünf Länder ihre Gesetzgebung in Sachen Rauschgift angleichen müssen oder wie das Bankgeheimnis beim Verdacht auf Geldwäscherei zu behandeln sei. Und die Bundesregierung verschob das Unternehmen Schengen leichten Herzens, weil damit die Klärung einer heiklen Frage umgangen wurde: Wie halten wir es mit den DDR-Bürgern?

Nach den Schengener Grundsätzen müßte die gerade geöffnete deutsch-deutsche Grenze nämlich wieder geschlossen werden. DDR-Bürger wären wie Drittausländer zu betrachten (eine Wortverrenkung eigener Art: Schengen unterteilt konsequent nach Bürgern der fünf Staaten, nach Staatsbürgern der restlichen EG-Staaten und eben Drittausländern). Vor der endgültigen Vereinigung entstünde erst einmal eine zusätzliche Trennung, die – streng genommen – das leidige Problem der DDR-Staatsbürgerschaft aufwürfe.

Doch der sonst richtige Satz, "Kommt Zeit (respektive Vereinigung), kommt Rat", wäre im Fall Schengen nicht angebracht. Denn dieses Unternehmen hat einige Probleme einer europäischen Integration im Detail aufgezeigt, die über der Europa-Begeisterung auf Gipfeltreffen leicht und gern vergessen werden.

Über Jahre sind die Vertragsverhandlungen ohne genügende Beteiligung der nationalen Parlamente geführt worden. Einige Regierungen haben neugierige Abgeordnete lange Zeit regelrecht abgeblockt, die Verwaltungen blieben unkontrolliert unter sich und haben gleichwohl "schlampig verhandelt", wie der FDP-Bundestagsabgeordnete Burkhard Hirsch rigoros urteilt. Die Vorlagen zu den zwei Abkommen enthalten dehnbare Begriffe und unverbindliche Absichtserklärungen, sie lassen Auslegungen unterschiedlichster Art zu und postulieren nur zu oft, die Vertragsparteien "sollten" etwas in ihrer Gesetzgebung oder Verwaltungspraxis ändern, ohne dafür feste Fristen zu setzen oder gar die Gültigkeit des Abkommens davon abhängig zu machen. Der zum Schluß spürbare Zeitdruck vor dem Termin 1990 hat die Qualität der Papiere nicht eben erhöht.

Kritische Parlamentarier sahen die Gefahr heraufziehen, ein schlechtes und unbrauchbares Abkommen aus sachlichen Gründen ablehnen zu müssen und sich dafür den Vorwurf einzuhandeln, sie seien gegen Europa – ein Verdacht, den Bonn ohnehin schon zu spüren bekommt. Das Europäische Parlament hat sich spät und wacker eingeschaltet, aber doch den Vorwurf nicht entkräften können, das "praktische Europa" werde von Bürokraten, nicht von Gewählten geformt. Für das demokratische Defizit der europäischen Einigungsarbeit bietet Schengen Belege zuhauf.