Einheit durch Beitritt

Warum am Grundgesetz rühren? – Eine neue Verfassung kann nur schlechter werden

Von Robert Leicht

Nach dem ersten Rausch der Kater: Die deutsche Einheit, zunächst als große und unverhoffte Möglichkeit gefeiert, erweist sich immer deutlicher als schwieriges und mühseliges Projekt, außenpolitisch wie innenpolitisch, vor allem aber psychologisch. Der Drang zur Einheit ging zwar zuallererst vom Volk der DDR aus, aber gerade in der DDR fürchtet man sich nun vor der Anpassung an die ebenso gepriesene wie gefürchtete Bundesrepublik. Es muß alles schnell gehen – und doch geht alles viel zu schnell.

Zuletzt hat auch noch der enttäuschende Verlauf des Bonn-Besuchs von Ministerpräsident Hans Modrow die Stimmung in der DDR weiter gedrückt. Die neuen Oppositionsgruppen, die von freien Wahlen auch nicht viel mehr zu erwarten haben als die alte Staatspartei, verlegen sich auf die Klage: Uns bleibt ja nur noch der Anschluß!

In diesem gereizten Klima fällt es nicht leicht, einigermaßen sachgerecht über die Wege zur Einheit zu diskutieren, die das Bonner Grundgesetz weist. Und erst recht wirkt es auf viele Menschen in der DDR irritierend, daß ihnen empfohlen wird, sie sollten doch einfach nach Artikel 23 den Beitritt zur Bundesrepublik erklären – obgleich sich dies am Ende als die schnellste, einfachste und vor allem vernünftigste Lösung erweisen wird. Die Parteien am Ostberliner Runden Tisch haben am Montag dieser Woche in ihrer Mehrheit gegen den Beitritt votiert. Ob dies das letzte Wort bleibt, wird man sehen, wenn die Wahl erst einmal zu demokratisch legitimierten Mehrheiten geführt haben wird.

Schon der Gedanke, daß sich alles nach unserer Verfassung richten solle, mag auf manchen in der DDR wie eine Zumutung wirken. Aber alles Zartgefühl kommt nicht an der Tatsache vorbei: Nur das Grundgesetz ist sowohl auf Freiheit als auch auf Einheit hin angelegt. Die Verfassung der DDR hingegen taugt als Blaupause weder für die Vereinigung noch für die Befreiung. Und schließlich zeigt das plebiscite de tous les jours, der plebiszitäre Wanderungsstrom von Ost nach West, auch die verfassungspolitische Tendenz des Vereinigungsprozesses an.

Jedenfalls wird kaum noch ein Schreiben wie dieses verschickt werden: "Gegenstand der Konferenz soll die Beratung von Maßnahmen sein, die von den verantwortlichen Ministerpräsidenten den alliierten Militärregierungen in Vorlage gebracht werden, um ein weiteres Abgleiten des deutschen Volkes in ein rettungsloses wirtschaftliches und politisches Chaos zu verhindern. Die bayerische Regierung schlägt vor, durch diese Tagung den Weg zu ebnen für eine Zusammenarbeit aller Länder Deutschlands im Sinne wirtschaftlicher Einheit und künftiger politischer Zusammenfassung."

Einheit durch Beitritt

So lauteten die Kernsätze eines Briefes, mit denen der damalige bayerische Ministerpräsident Dr. Ehard am 7. Mai 1947 die Vertreter aller deutschen Länder zur Münchner Ministerpräsidentenkonferenz einlud. Das Treffen begann zwar am 5. Juni 1947, doch der Versuch, der Wiedervereinigung näher zu kommen, scheiterte sehr schnell, vordergründig an einem antiföderalistischen Antrag der ostdeutschen Länderchefs, es gelte die "zentrale Verwaltung" durch einen "Einheitsstaat" anzusteuern.

Jene "gesamtdeutsche" Ministerpräsidentenkonferenz fand freilich vor der Verabschiedung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949 und vor dem Beschluß über die erste Verfassung der DDR vom 7. Oktober 1949 statt, also zwei Jahre vor dem staatsrechtlichen Vollzug der deutschen Teilung. Die deutsche Einheit läßt sich seither nicht mehr vom staatsrechtlichen Nullpunkt aus entwerfen.

Welche Wege weist also das Grundgesetz zu jenem Ziel, das seine Präambel mit dem Satz umreißt: "Das gesamte deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden"?

Der erste Weg zur Einheit – die Beitrittsvariante – führt über Artikel 23 des Grundgesetzes:

"Dieses Gesetz gilt zunächst im Gebiete der Länder Baden, Bayern, Bremen, Groß-Berlin, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern. In anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen."

Der zweite Weg zur Einheit – die Neuschaffungsvariante – ist in Artikel 146 des Grundgesetzes vorgezeichnet:

"Dieses Grundgesetz verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist."

Einheit durch Beitritt

Auf den ersten Blick stehen beide Vorschriften gleichrangig und unvermittelt im Grundgesetz. Aus Gründen der Systematik wie der Entstehungsgeschichte kommt freilich dem Artikel 23 ein gewisser Vorrang zu. Während Artikel 146 als letzte Vorschrift zu den Übergangsartikeln des Grundgesetzes zählt, haben die Verfassungsväter im Parlamentarischen Rat sich ganz bewußt wiederholten Anläufen widersetzt, auch die Beitrittsnorm in die Schlußvorschriften abzudrängen. Sie kam statt dessen als tragende Elementarbestimmung für die Wiedervereinigung in das Kapitel "Der Bund und die Länder".

Deshalb ist es abwegig, davon zu sprechen, die Beitrittsvorschrift des Artikel 23 habe sich lediglich auf das Saargebiet bezogen. Zwar geistert nach wie vor der Satz des SPD-Abgeordneten Karl Mommer durch die Literatur, der am 14. Dezember 1956 – an jenem Tag, an dem das Saarland seinen Beitritt zum Grundgesetz erklärte – im Bundestag behauptete: "Mit der Einbeziehung des Saarlandes in den Geltungsbereich des Grundgesetzes wird die dafür geschaffene Vorschrift des Artikel 23 des Grundgesetzes gegenstandslos. Der Artikel 23 Satz 2 des Grundgesetzes ist konsumiert." Diese These ging in die Irre. Schon als der Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates über den Artikel 23 beriet, hatte Dr. Robert Lehr schlicht und deutlich gesagt: "Wir wollen die Wiedervereinigung so einfach wie möglich gestalten."

Freilich ändert alles Auslegen und Hin- und Herwenden nichts an dem Befund: Es gibt zwei Varianten – und folglich kann und muß verfassungspolitisch frei entschieden werden. Bei näherer Betrachtung neigt sich die Waage allerdings eindeutig zugunsten der Beitrittsvariante des Artikel 23, obwohl die Neuschaffungsvariante zunächst den Charme der voraussetzungslosen Freiheit in sich zu tragen scheint.

Aber handelt es sich bei solchem Beitritt nicht in Wirklichkeit um einen Anschluß? Die Gedankenlosigkeit, mit der dieses Wort "Anschluß" verwendet wird, hat die Diskussion schon bisher unnötig belastet. Als Adolf Hitler 1938 Österreich dem Nazireich anschloß, hatte sich in der Tat ein Staat den anderen mit militärisch demonstrierter Macht einverleibt. Nichts davon droht der DDR. Es ist allein an ihr, sich nach der Wahl einer demokratisch legitimierten Regierung für die Einheit zu entscheiden. Sie kann dies insgesamt tun, in der Gemeinschaft ihrer wieder herzustellenden Länder oder gar Land für Land. Sie kann dies auch unterlassen. Wie immer ein Antrag nach Artikel 23 des Grundgesetzes demokratisch zustande käme – die Wahl hat die DDR, nicht die Bundesrepublik. Um Beitritt geht es, nicht um Anschluß.

In dem führenden Grundgesetz-Kommentar von Maunz-Dürig-Herzog-Scholz heißt es dazu: "Es ist nicht in das Belieben des Bundes gestellt, ob er eine Beitrittserklärung annehmen will oder nicht. Vielmehr gewährt Art. 23 Satz 2 dem sich anschließenden Teil Deutschlands ein Recht auf den einseitigen Erwerb der Bundeszugehörigkeit, genauer: er versagt offenbar den Organen des Bundes die Möglichkeit, einen ordnungsgemäßen Beitritt zurückzuweisen. Art. 23 Satz 2 gibt auch kein bloßes Recht auf die Annahme der Beitrittserklärung, sondern er geht davon aus, daß die Erklärung des Beitritts diesem gleich ist."

Der Bundesrepublik bliebe nur noch die Aufgabe der Abwicklung: Das Grundgesetz ist, gegebenenfalls stufenweise und in Anpassungsfristen gestaffelt, im Beitrittsgebiet in Kraft zu setzen, jedenfalls sobald die Homogenitätsvoraussetzungen des Artikel 28 annähernd erfüllt sind:

"Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist..." Wie angesichts dieser Lage in abfälliger Weise von "Anschluß" die Rede sein kann, ist unerfindlich. Dennoch bleibt die Frage zu beantworten, ob nicht die Neuschöpfung einer gesamtdeutschen Verfassung der bessere Weg zur Einheit wäre.

Einheit durch Beitritt

Wenn man sich in beiden deutschen Staaten noch einmal in Ruhe das Bonner Grundgesetz anschaut, wird man allerdings – und dies ohne westdeutschen Triumphalismus – bald zu dem Ergebnis kommen: Der Versuch, sich eine völlig neue Verfassung auszudenken, käme dem Bestreben gleich, das Rad neu zu erfinden. Und wer weiß, ob das Rad beim zweiten Mal nicht schlechter gelingt als beim ersten? Rein als Verfassung und im rechtsgeschichtlichen Zusammenhang betrachtet, stellt das Grundgesetz nämlich nach wie vor das Optimum des bisher in Deutschland und anderswo je Erreichten dar. Weshalb beim Einigungsprozeß diese Garantien gegenüber dem völlig offenen Ausgang einer neuen Verfassungsgesetzgebung aufs Spiel setzen?

Freilich, wie wenig die verfassungspolitische Qualität des Grundgesetzes bei Politikern und Bürgern der DDR bisweilen bekannt ist, zeigt eine fast schon törichte Äußerung von Wolfgang Ulimann, der zwar der Bewegung Demokratie Jetzt angehört, aber für die Regierung Modrow am Runden Tisch sitzt: Die Bundesrepublik müsse lernen, daß es zu wenig ist, ein Grundgesetz zu haben, "das nicht mehr ist als eine verbesserte Weimarer Verfassung".

Das Grundgesetz ist eben nicht bloß eine leicht modifizierte Variante der gescheiterten Weimarer Verfassung, sondern vielmehr deren kategoriales Gegenstück.

Anders als in der Weimarer Verfassung sind die Grundrechte für alles staatliches Handeln unmittelbar bindendes Recht, auf das sich die Bürger nach Ausschöpfung des Rechtsweges mit einer Verfassungsbeschwerde direkt berufen können.

Anders als in Weimar steht sogar der demokratische Mehrheitsgesetzgeber unter der Kontrolle eines Verfassungsgerichts.

Anders als in Weimar ist die "legale Verfassungsabschaffung" unmöglich – kein Gesetzgeber darf die Grundrechte in ihrem Wesensgehalt antasten (Artikel 19 Absatz 2). Und der Artikel 79 Absatz 3 legt außerdem fest: "Eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig."

Das heißt also: Die Menschenwürde als oberstes Gebot, die direkte und nicht nur deklamatorische Verpflichtung von Gesetzgebung, Exekutive und Rechtssprechung auf die Grundrechte, der Rechtsstaat sowie der demokratische und soziale Bundesstaat – dies alles ist, soweit das an einer Verfassungsurkunde überhaupt liegen kann, gegen Putsch und Aushöhlung sicher kodifiziert. Gewiß: Im Alltag der Verfassungswirklichkeit steht auch die Bundesrepublik nicht immer glänzend da. Doch eine Verfassung, deren existentielle Grundentscheidungen dem Grundgesetz überlegen wären, ist nicht einmal am fernen Horizont erkennbar.

Einheit durch Beitritt

Demgegenüber wirkt die Absicht, angesichts des deutsch-deutschen Schleusenbruchs und der dringenden sozialen Nöte in der DDR, ja, des Risikos der Destabilisierung beider deutscher Staaten, auf dem leeren Papier eine neue gesamtdeutsche Verfassung zu entwerfen, wie der Versuch, auf einer Glatze Locken zu drehen. Im übrigen wäre dieser Versuch mit erheblichen Risiken befrachtet.

Gustav Heinemann, der damalige Bundespräsident, sprach am Verfassungstag des Jahres 1974 den seither immer wieder zitierten Satz: "Das Inkrafttreten des Grundgesetzes vor 25 Jahren zählt zu den Sternstunden unserer Geschichte. Es unterbreitet uns das große Angebot, zum ersten Mal eine freiheitlich-rechtsstaatliche und soziale Demokratie zu verwirklichen." Dieser Sternstunde war die tiefste Schuld und Schmach vorausgegangen, in die deutsche Politik jemals geführt hatte. Schmach und Sternstunde – dieser unauflösbare Zusammenhang prägte auch das Beratungsergebnis des Parlamentarischen Rates. Das Grundgesetz hat sich zu seiner verfassungspolitischen wie verfassungsgeschichtlichen Höhe entwickelt, weil die Frauen und Männer des Parlamentarischen Rates wußten, aus welcher Tiefe sie ihre Arbeit anzutreten hatten.

Niemand vermag vorauszusehen, ob ein neuerlicher Versuch der Verfassungsgebung das gleiche hohe Bewußtsein und die gleichen einzigartigen Garantien nochmals hervorzubringen vermöchte. Eher steht zu befürchten, daß ein zweiter Anlauf zu einer gesamtdeutschen Verfassung matter ausfallen und manchen Freiheitswert relativieren würde. Niemals mehr, um nur ein Beispiel zu nennen, würde ein derart großzügiges Asylrecht kodifiziert werden wie der Artikel 16 des Grundgesetzes.

Um es einmal "verfassungstaktisch" auszudrücken: Wer das Grundgesetz, wo dies wenigstens theoretisch überhaupt möglich ist, verwässern will, braucht eine Zweidrittelmehrheit. Wer aber bei der Beratung über eine neue Verfassung die Garantien relativieren will, dem reicht schon die Sperrminorität von einem Drittel der Abgeordneten aus.

Im übrigen bleibt auch dieses anzumerken: Es gibt im anderen deutschen Staat seit 1933 nicht nur keine demokratische Verfassung mehr, sondern auch keine nennenswerte Wissenschaft und Kultur des Verfassungsrechts. Schon deshalb würde die Debatte in einer verfassungsgebenden Nationalversammlung sehr einseitig geführt werden, wenn sie über die oberflächlichen Bekundungen des guten Willens hinausführen soll.

Die Befürchtung, eine neue gesamtdeutsche Verfassung werde weniger liberal ausfallen als das Grundgesetz, läßt sich nicht zuletzt mit den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts zur Grundrechtsauslegung begründen. Denn diese Urteile zeigen zumeist sehr deutlich, wie weit Verfassungspolitik und Gesetzgebung nach und nach hinter dem Anspruch der Verfassungsurkunde zurückbleiben würden, wenn nicht ein Gericht eingreifen würde.

Die Bestandskraft unserer Grundrechte wurde gerade durch die Rechtsprechung aus Karlsruhe gefestigt, jedenfalls in der Gesamtbilanz der Urteile. In der Frühzeit der Bundesrepublik galt dies für die Richtersprüche zur Gleichberechtigung von Mann und Frau und zur Pressefreiheit, später für die Mitbestimmung, für das Demonstrationsrecht, für das Volkszählungsurteil mit dem "Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung", das der Gefahr der Gesamtverdatung aller Bürger entgegenwirkt. Wer sich zugunsten einer vagen neuen Verfassungsgebung vom Grundgesetz verabschieden will, muß wissen: In diesem Falle ginge die gesamte Rechtsprechung aus Karlsruhe, ginge die verfassungsgerichtliche Armierung unserer Grundrechte verloren. Die Karlsruher Urteile – sie würden als Makulatur in die Archive wandern.

Einheit durch Beitritt

Im Grunde ist die Lage einfacher, als sie sich manchem darstellt. Entweder würde eine neue Verfassung das Grundgesetz kopieren – dann lohnte sich der Aufwand nicht, im Gegenteil, die Bilanz wäre wegen der verlorengegangenen Rechtsprechung negativ; oder aber die neue Verfassung bliebe hinter dem Grundgesetz zurück – dann hätten zumindest die Westdeutschen sich zu fragen, ob ihnen eigentlich die Einheit mehr wert ist als ihre freiheitlich optimierte Verfassung. Schließlich sind wir Verfassungspatrioten und nicht bloße Nationalpatrioten.

Im Verlauf des "Historiker-Streits" hatte Jürgen Habermas notiert: "Die vorbehaltlose Öffnung der Bundesrepublik gegenüber der politischen Kultur des Westens ist die große intellektuelle Leistung unserer Nachkriegszeit, auf die gerade meine Generation stolz sein könnte." Wer da das Grundgesetz als bloß redaktionelle Variante zur Weimarer Verfassung belächelt, hat nicht wahrgenommen, daß in dieser Verfassungsurkunde die Deutschen die guten Bestandteile ihrer Verfassungstradition verspätet zwar, aber auf kongeniale Weise mit der Zivilisation der westlichen Demokratien verbunden haben.

Es gibt keinen Grund, dieses geistige Band wieder zu kappen oder zu relativieren. Im Gegenteil, gerade die über vierzigjährige Praxis unter dem Grundgesetz hat bei unseren Nachbarn den Grundstock des Vertrauens gelegt, das es ihnen jetzt ermöglicht – unter großen Besorgnissen zwar, aber ohne Widerstand –, Zeugen der deutschen Einigung zu werden. Weshalb sollten die Deutschen ausgerechnet in dieser heiklen Phase des Übergangs ihre Beitrittsurkunde zum Kreis der Demokratien ganz und gar revidieren?

Gerade angesichts der Besorgnisse unserer Nachbarn und Bündnispartner berufen wir Westdeutschen uns gern auf den Deutschlandvertrag von 1954, in dessen Artikel 7 sich die drei Westmächte auf das Ziel der Wiedervereinigung festgelegt haben. Doch da heißt es über das angestrebte Ziel auch: "ein wiedervereinigtes Deutschland, das eine freiheitlich-demokratische Verfassung, ähnlich wie die Bundesrepublik, besitzt und das in die europäische Gemeinschaft integriert ist." Es mag sein, daß heute mancher vor lauter deutschem Drang und angesichts der unvermeidlichen Einheit solche Verträge nicht mehr ganz ernst nimmt. Aber versprochen haben wir es schon: Im Falle der nationalen Einheit bleiben wir unserer Verfassung im Kern treu. Weshalb also daran rühren?

Es mag sein, daß das Verhalten mancher Bonner Politiker bei Bürgern der DDR – über das Maß ohnedies vorhandener Angst hinaus – für zusätzliche Verunsicherung gesorgt hat. Aber wenn wir vom Gesamtprozeß der Einigung sprechen, und dabei nicht nur vom lieben Geld die Rede sein soll, dann ist das Grundgesetz, das "große Angebot", noch das Beste, was wir einzubringen hätten. Weshalb sollten wir dieses Licht unter den Scheffel stellen? Im Gegenteil: Gerade das Grundgesetz könnte dabei helfen, den Landsleuten drüben ihre Ängste zu nehmen.

Es wäre jedenfalls ein merkwürdiger Vorfall, wollte sich die DDR der Wirtschafts- und Währungsunion mit der Bundesrepublik anheimgeben, aber ausgerechnet die verfassungsrechtliche Bändigung dieser Ökonomie abweisen. Wer sich vor dem harschen Rationalisierungsprozeß der Marktwirtschaft fürchtet, dem können wir sagen: Gerade der Sozialstaat des Grundgesetzes bietet eine Garantie und verfassungsrechtliche Schranke.

Und wenn es um den angeblichen "Ausverkauf" geht, um das angebliche "Billiglohnland DDR": Das Grundgesetz verpflichtet in seinem Artikel 72 den Bund zur Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über die Grenzen der Länder hinweg. Einen besseren Finanzausgleich als den des Grundgesetzes würden die Länder der DDR jedenfalls nicht bekommen. Das Grundgesetz würde die Anpassungsprobleme der DDR allenfalls mildern, in keinem Fall verschärfen.

Einheit durch Beitritt

Wie man es also dreht und wendet: Der beste wie der schnellste Weg zur Einheit, wenn man sie denn wirklich will, führt über den Artikel 23 des Grundgesetzes, über den Beitritt. Danach bleibt noch gut Zeit zur Anpassung, übrigens auch zu mancher Verfassungsänderung. Zumindest die Präambel, der Artikel 23 und der Artikel 146 wären zu streichen. Dann wären nämlich wirklich alle Einigungsartikel "konsumiert". Und längst vorher müßten wir verbindlich zusichern, daß dann von "anderen Teilen Deutschlands", von weiteren Beitrittskandidaten nicht mehr die Rede sein kann.

"Kein Grundgesetz kann die Nöte der Welt im ganzen lösen", sagte Gustav Heinemann damals. Aber er fuhr fort: "Das Grundgesetz bietet uns Demokratie, es bietet uns den Rechtsstaat, es bietet uns den Sozialstaat, es bietet uns Regeln für deren ständige Verbesserung ... Das mag bescheiden erscheinen und ist doch zugleich ein Höchstmaß dessen, was eine Verfassung bieten kann. Von einer Staatsverfassung mehr zu verlangen, halte ich für wirklichkeitsfremde Utopie."

Wenn wir in den kommenden Monaten als Verfassungspatrioten für dieses Grundgesetz auch gegenüber unseren Landsleuten in der DDR eintreten, brauchen wir uns dessen nicht zu schämen.