Einheit auf Pump – Seite 1

Von Nikolaus Piper

Die Politiker in Deutschland wissen ziemlich genau, was sie nicht wissen. "Wer heute voraussagt, was die deutsche Einheit kosten wird, ist entweder ein Hellseher oder ein Hochstapler", sagte Bundesfinanzminister Theo Waigel am Montag abend in Ost-Berlin, nachdem er zusammen mit seinem DDR-Kollegen Walter Romberg dessen Haushalt begutachtet hatte, ohne den Finanzbedarf des zweiten deutschen Staates auch nur annähernd ermitteln zu können. Aber immerhin haben die Deutschen jetzt jemanden gefunden, der die noch offene Rechnung bezahlen wird: die Japaner.

Der Bonner Korrespondent der Financial Times, David Marsh, brachte am vergangenen Dienstag die Bundeshauptstadt und die Finanzwelt in helle Aufregung, als er auf der ersten Seite seines Blattes meldete: "Die westdeutsche Regierung zieht die Emission spezieller D-Mark-Anleihen in Erwägung, die auf ausländische Investoren, besonders Japaner, zugeschnitten sind und mithelfen sollen, die Kosten der deutschen Einheit zu finanzieren." Das Bemerkenswerte an dem Artikel der angesehenen Londoner Zeitung war weniger, daß er viele neue Fakten zutage gefördert hatte, sondern daß er die Bonner Pläne auf den Punkt brachte: Die Bundesregierung will genau das machen, wovor der SPD-Kanzlerkandidat Oskar Lafontaine schon im März gewarnt hatte, sie will die deutsche Einheit "auf Pump" herbeiführen.

Die unabsehbaren Kosten der Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion zwischen Bundesrepublik und DDR könnten zu immensen Verteilungskonflikten zwischen Ost und West sowie zwischen Bund, Ländern und DDR selbst fuhren. Und falls irgend jemand im Regierungslager bisher vor diesen Konflikten noch keine Angst gehabt haben sollte, so belehrte ihn das Wahlergebnis von Niedersachsen eines Besseren. Den Streit der Interessengruppen versuchen die Bonner Politiker nun zu umgehen, indem sie auf das scheinbar Naheliegendste, den internationalen Kapitalmarkt, zurückgreifen.

Die Anleger an den Kapitalmärkten sahen nun ihrerseits ihre schlimmsten Befürchtungen über die Lasten der deutschen Unübersichtlichkeit bestätigt und reagierten am Dienstag entsprechend: Deutsche Anleihen gingen um fünfzig bis sechzig Pfennig im Kurs zurück, die Frankfurter Aktienborse erlebte einen Schwächeanfall, und der bis dahin extrem niedrig bewertete Dollar zog wieder auf 1,6463 Mark an.

Zunächst erscheint der Rückgriff auf den Kapitalmarkt tatsächlich naheliegend: Die Staatsverschuldung in der Bundesrepublik liegt mit einem Anteil von 1,3 Prozent am Sozialprodukt relativ niedrig, und besonders die japanischen Anleger schwimmen dank des Exportuberschusses Japans im Geld. In den vergangenen beiden Jahren legten Japaner rund dreizehn Milliarden Mark allein in der Bundesrepublik an.

Aber dies ist nur die eine Seite der Medaille. Denn auf die Finanzüberschüsse Japans sind vor allem die Vereinigten Staaten angewiesen, die mit den anlagesuchenden Yen ihr Haushaltsdefizit finanzieren. Wächst aber die Nachfrage nach Kapital, dann klettert auch der Zins – mit kaum kalkulierbaren Folgen für die Konjunktur. Und diese Nachfrage steigt wegen der marktwirtschaftlichen Öffnung Osteuropas ohnehin. Zudem werden die Senkung der Einkommensteuer und die Ausgaben für den DDR-Reisedevisenfonds in diesem Jahr die Neuverschuldung der Bundesrepublik ohnehin kräftig erhohen (siehe Graphik Seite 25).

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Am Dienstag abend wurde die Financial Times dann in vollem Umfang bestätigt: Die Konferenz der Finanzminister beschloß die Einrichtung eines Fonds "Deutsche Einheit", der zu je fünfzig Prozent vom Bund und den Landern getragen wird. Dieser Fonds soll in den nächsten viereinhalb Jahren 95 Milliarden Mark auf dem Kapitalmarkt aufnehmen. Weitere 20 Milliarden Mark werden durch Einsparungen im Bundeshaushalt aufgebracht – etwa durch die Kurzung der Zonenrand- und der Berlinförderung. Insgesamt stehen dann also 115 Milliarden Mark zur Verfugung, um künftig die Haushaltsdefizite in der DDR zu decken und den Start von Renten- und Arbeitslosenversicherung zu erleichtern.

Das Bonner Finanzministerium rechnet bisher mit einem Defizit im DDR-Haushalt bis zu vierzig Milliarden Mark in diesem Jahr. 1991 sollen es bis zu fünfzig Milliarden Mark sein. Zwei Drittel dieses Defizits soll die Bundesrepublik über den Deutschland-Fonds decken, den Rest müßte die DDR selbst auf dem Kapitalmarkt aufnehmen, was sie nur kann, wenn die Bundesregierung für die Kredite bürgt. Das bedeutet: In diesem Jahr würde der Defizitausgleich den Fonds maximal 26 Milliarden Mark kosten. Dazu kommen mindestens 4,5 Milliarden Mark Zuschuß für die Rentenversicherung. Was die Bundesrepublik für die Arbeitslosenversicherung bezahlen muß, wird erst am Jahresende feststehen, wenn man weiß, wie viele Menschen nach Einführung der D-Mark in der DDR ihren Job verloren haben.

Den Bundesfinanzminister könnte die Fonds-Lösung in eine schwierige Situation bringen. Zwar hat er die direkten Kosten der Vereinigung auf diese Weise zunächst einmal aus dem Bundeshaushalt ausgeklammert. Bund und Lander müssen nur noch die Ausgaben für Zins und Tilgung der Fonds-Anleihen tragen. Die Projektionen im Finanzministerium sehen vor, daß der Schuldendienst in diesem Jahr etwa zwei Milliarden Mark kostet und in den kommenden Jahren deutlich höher wird. Die Isolierung der Vereinigungskosten in einem Fonds kann jedoch nicht darüber hinwegtauschen, daß die Neuverschuldung des Staates 1990 vermutlich um zwanzig bis dreißig Milliarden Mark höher ausfallen wird als ohne diese Kosten.

Im Extremfall konnte die Bundesregierung wegen des Fonds sogar in Konflikt mit dem Grundgesetz kommen. Artikel 115 des Grundgesetzes schreibt nämlich vor, daß "die Einnahmen (des Bundes) aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Summen für Investitionen nicht überschreiten" dürfen und daß Ausnahmen nur zur "Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" zulässig sind.

Die fragliche Grenze liegt zur Zeit bei etwa 35 Milliarden Mark, die bisher geplante Neuverschuldung des Bundes bei 33 Milliarden Mark. Rechnet man zu dieser Summe den Fonds hinzu, dann wird der Kreditrahmen des Grundgesetzes auf jeden Fall weit überschritten. Die Tatsache, daß die Länder die Hälfte der Bürde auf sich nehmen, könnte der Bundesregierung freilich einen Ausweg bieten. "Wenn sich herausstellen sollte, daß der Deutschland-Fonds nur ein Umgehungsversuch für den Paragraphen 115 ist, dann habe ich Zweifel, ob er einer Überprüfung durch das Verfassungsgericht standhält", sagt Rudi Walther, SPD-Bundestagsabgeordneter und Vorsitzender des Haushaltsausschusses.

Walther sieht unter den Politikern der Bundeshauptstadt eine "überparteiliche Paranoia" am Werke: "Man hat eine Gleichung mit drei Unbekannten – Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion –, und man glaubt, schon das Ergebnis zu wissen: keine Steuererhöhungen." Auch manche Annahmen, unter denen das Bundesfinanzministerium bisher die voraussichtlichen Defizite in der DDR geschätzt hat, seien reichlich optimistisch.

Aber auch die SPD scheut mit Blick auf die Bundestagswahlen Steuererhöhungen in der Bundesrepublik. Der Ministerpräsident Nordrhein-Westfalens, Johannes Rau, sagte nach seinem Wahlsieg am Montag: "Die CDU ist für die Einheit, wir sind für Steuererhöhungen. Das Spielchen machen wir nicht mit."

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Rudi Walther schlägt einen Weg vor, der seiner Meinung nach sowohl Steuererhöhungen als auch überbordende Staatsschulden vermeiden helfe: "Wir könnten die gesamten Bundesausgaben auf dem jetzigen Stand einfrieren und außerdem die Verteidigungsausgaben von 54 auf 48 Milliarden Mark senken. Es ist überhaupt nicht einzusehen, daß in diesem Jahr noch zwei Milliarden Mark für neue Kasernen ausgegeben werden." Unter einem derartigen Sparregime halte er es zwar "immer noch für ein ehrgeiziges Ziel", die Grenzen der Verfassung für die Neuverschuldung einzuhalten, es sei jedoch immerhin möglich.

Einen großen Aktivposten hat die Bundesregierung allerdings in ihrer Rechnung: die gute Konjunktur. Das unverhofft hohe Wachstum läßt die Steuerquellen viel stärker sprudeln als bisher angenommen – um hundert Milliarden Mark werden die Einkünfte bis 1993 über dem Plan liegen. In diesem Jahr könnten allein zwanzig Milliarden Mark zusätzlich in die Staatskasse kommen – ungefähr die Summe, die Waigel zur Deckung des DDR-Staatshaushalts aufwenden will. Der Mut, mit dem die Bundesregierung die DDR-Finanzierung dem Kapitalmarkt aufbürdet, läßt sich wohl nur mit der Hoffnung auf diese steigenden Steuereinnahmen erklären.

Wenn die Währungsunion tatsächlich zu einem Wachstumsschub in der Bundesrepublik führen sollte, wie es die meisten Experten erwarten, könnte das Steuerplus noch höher ausfallen. Ein Prozent zusätzliches Wachstum bringt dem Staat in fünf Jahren 75 Milliarden Mark. Selbst dann, wenn die zusätzliche Nachfrage der DDR-Bürger nach Westwaren die Inflation anheizen sollte, würde der Bundeshaushalt profitieren. Das Steueraufkommen steigt, auch wenn die Geldentwertung den Einkommenszuwachs der Bürger auffrißt So gesehen finanziert sich die deutsche Vereinigung tatsächlich zu einem Teil selbst.

Ein weiterer Hoffnungsposten für die Finanzpolitiker ist die Aussicht, daß die "Kosten der Teilung" wegfallen, wenn deren Ursache, die Teilung, entfällt. Zu diesen Kosten gehören die gesamte Berlinförderung, Investitionszuschüsse und Steuervergünstigungen für das Zonenrandgebiet, aber auch Ausgaben wie die Transitpauschale, die die Bundesregierung der DDR bisher für den Verkehr nach West-Berlin bezahlt hat. Sie betrug im vergangenen Jahr 525 Millionen Mark und wird mit Inkrafttreten des Staatsvertrages am 1. Juli entfallen. Insgesamt hofft die Bundesregierung, Ausgaben von zwanzig Milliarden Mark binnen fünf Jahren sparen zu können. Doch dieses Vorhaben dürfte noch erheblichen Streit entfachen. In Berlin regt sich bereits jetzt erheblicher Widerstand gegen den drohenden Abbau der Subventionen aus Bonn (dreizehn Milliarden Mark Haushaltshilfe, neun Milliarden Mark Steuersubventionen, eine Milliarde Mark sonstige Zuwendungen). Und die Berliner haben mit ihrem Widerstand nicht einmal ganz unrecht. Denn in der zusammenwachsenden Metropole stehen den entfallenden Kosten der Teilung in den nächsten Jahren mindestens ebensohohe Kosten der Vereinigung entgegen, die sich vor allem aus dem krassen Wohlstandsgefälle zwischen West-Berlin und seinem Umland ergeben.

Noch wichtiger ist jedoch, daß in die Berechnungen für den Fonds "Deutsche Einheit" nur die Zahlungen eingehen, die zur Aufrechterhaltung der Staatsgeschäfte der DDR und für den Start der Sozialversicherung notwendig sind. Nicht annähernd berücksichtigt sind dagegen die Kosten für die eigentliche Sanierung der DDR-Wirtschaft.

Über diese Kosten gehen die Schätzungen weit auseinander. Kurz nach Öffnung der Mauer wagte sich ein Mitarbeiter des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin erstmals mit einem Näherungswert an die Öffentlichkeit: Eine halbe Billion Mark werde man ausgeben müssen, um die DDR auf westlichen Standard zu bringen. Inzwischen kursieren Zahlen bis zu 1,3 Billionen Mark. Das Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) in Essen taxiert den Nachholbedarf der DDR bei Investitionen in Modernisierung und Rationalisierung der Betriebe, in Kommunikationsnetze und Infrastruktur, Umwelt und Wohnungsbau auf 500 bis 750 Milliarden Mark und damit das Zwei- bis Dreifache des gegenwärtigen DDR-Sozialprodukts.

Selbst bei diesen extrem groben Schätzungen bleibt offen, in welchem Umfang die Privatwirtschaft diese Investitionen leisten wird und inwiefern der Staat einspringen muß, mit welchem Tempo die DDR frisches Kapital überhaupt absorbieren kann und welchen Anteil der Investitionen die DDR selbst aufbringen kann.

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Das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft (IW) kommt in einer Studie zum Ergebnis, daß die DDR bis zum Jahr 2000 einen Finanzierungsspielraum von 440 Milliarden Mark für die Modernisierung ihrer Infrastruktur hat. Dem liegt jedoch die optimistische Annahme zugrunde, daß in der DDR das Sozialprodukt jährlich um real 7,5 Prozent steigt und daß die Steuern in der DDR so ergiebig sind wie in der Bundesrepublik. So ist es kein Wunder, daß das IW der Bundesregierung von Steuererhöhungen zur DDR-Finanzierung abrät. Das Institut fordert sogar, an der geplanten Senkung der Unternehmensteuern nach der Bundestagswahl festzuhalten.

Ganz anders sieht das der Präsident des Deutschen Städtetages, der Stuttgarter Oberbürgermeister Manfred Rommel. Er hält Steuererhöhungen für unvermeidbar, denn es sei ausgeschlossen, daß die Länder und Gemeinden – wie von der Bundesregierung gewünscht – einen Anteil an der DDR-Finanzierung aufbringen können. Einen Spielraum gebe es nicht, weder durch Ausgabenkürzungen noch durch die Verwendung zusätzlicher Steuereinnahmen. Anderenfalls müßten die Gemeinden den Rotstift in "politisch recht empfindlichen Bereichen" ansetzen: Altenheime, Altenpflegeheime, Kindertagesstätten, Krankenhäuser, Wohnungsbau und Infrastruktur. "Die Bevölkerung geht im übrigen aufgrund zahlreicher zur Beruhigung bestimmter Äußerungen davon aus, daß die Wiedervereinigung für sie keine Einschränkungen mit sich bringt."