Europas jugoslawische Zwickmühle

Im Widerstreit: Staatenrecht und Menschenrecht, Wollen und Können

Von Robert Leicht

Die Illusion einer neuen Weltordnung ist schneller geplatzt, als sie in Umlauf gesetzt werden konnte. Zwar ist der Kalte Krieg vorbei. Aber ihm folgt an vielen Orten ein Rückschritt in die alte Unordnung der osteuropäischen Welt. Das zeigt sich am deutlichsten im Zerfall Jugoslawiens – in der Balkanisierung des Balkans. Und wer weiß, welche Konflikte die Auflösung der Sowjetunion noch mit sich bringen wird?

Jetzt wächst nicht nur zusammen, was zusammengehört. Zugleich zerfällt, was nicht zusammengehört. Solche Prozesse lassen sich heutzutage nicht mehr mit Gewalt aufhalten. Aber was kann die Völkergemeinschaft tun, damit derlei Auflösungserscheinungen im Zeichen der Befreiung nicht zu Mord und Totschlag führen?

Zum zweiten Mal in diesem Jahr offenbart sich die Schwäche des internationalen Rechts und der Politik. Im Krieg um Kuwait hat sich gezeigt: Die Völkergemeinschaft kann einen Aggressor zurückweisen. Aber die Verfolgung der Kurden lehrte alsbald: Der innere Friede läßt sich nicht von außen erzwingen. Muß sich diese Erfahrung im Bürgerkrieg zwischen Serben und Kroaten wiederholen?

Zusehen oder zuschlagen?

Die Möglichkeiten der Staatengemeinschaft sind in zweierlei Weise beschränkt. Zum einen muß man erkennen, daß das Völkerrecht bisher allenfalls in interstaatlichen, nicht aber in innerstaatlichen Konflikten helfen kann. Zum anderen gilt es, ganz schlicht die praktischen Möglichkeiten der Politik zu bedenken – sowohl in der KSZE als auch in der EG.

Europas jugoslawische Zwickmühle

Das Völkerrecht: Wie im Krieg zwischen den Irakern und den Kurden, so steht die Welt auch angesichts der Kämpfe in Jugoslawien vor einem Dilemma. Zwei Prinzipien des Völkerrechts scheinen einander auszuschließen: hier die Souveränität der Staaten und die Nichteinmischung in innere Angelegenheiten – dort das Selbstbestimmungsrecht und die Achtung der Menschenrechte.

Im südslawischen Sezessionskrieg hat der Westen den Widerspruch in seiner eigenen Politik zelebriert. Erst bestanden Amerikaner wie Europäer stur und steif auf der Souveränität, auf der territorialen Integrität des jugoslawischen Gesamtstaates; sie wußten sich darin einig mit den Sowjets, die um ihre eigene Union fürchteten. Dann aber begann der Westen umzudenken, Dänen und Deutsche redeten innerhalb der EG zuerst einer Anerkennung von Slowenien und Kroatien das Wort; die Sowjetunion zerfiel unterdessen noch schneller als Jugoslawien.

Aber die Frage bleibt: Soll die Völkergemeinschaft solchen Kämpfen mehr oder weniger tatenlos zusehen – oder soll sie sich eigenmächtig in die inneren Angelegenheiten fremder Staaten einmischen, notfalls sogar militärisch?

Angesichts der täglichen Fernsehbilder aus den Kampfgebieten wirkt das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten eines ohnedies zerfallenden Staates künstlich und kaltschnäuzig. Das Völkerrecht, das gewiß nur eine Notordnung ist, scheint noch nicht einmal in einem Notfall weiterzuhelfen. Aber bevor man die in seinen Normen kodifizierten Erfahrungen vor lauter spontanem Aktionismus beiseite wirft, sollte man sich ein genaues Bild von den geschichtlichen Bedingungen und den aktuellen Möglichkeiten machen.

Die Prinzipien der Souveränität und der Nichteinmischung sind ja keine bloßen Staatsfetische, sondern geprüfte Voraussetzungen der internationalen Friedensordnung. Wären diese Regeln in der Vergangenheit beachtet worden, die Völker hätten sich zum Beispiel zwei Weltkriege, Osteuropa sich die Stalinisierung samt der Breschnjew-Doktrin ersparen können. Der Zivilisationsgewinn, der in diesen Prinzipien steckt, darf also nicht aus dem Affekt verspielt werden.

Allerdings bedeutet dies nicht, daß das Völkerrecht und der Zivilisationsprozeß zum Stillstand kommen sollten. Seit dem Ersten Weltkrieg sind das Postulat der Selbstbestimmung und der Schutz der Menschenrechte dem bis dahin überlieferten Völkerrecht nach und nach zur Seite getreten – ohne es freilich aus den Angeln zu heben. Im Gegenteil: All diese Erweiterungen des Völkerrechts stehen in sämtlichen Satzungen und Charten unter dem ausdrücklichen Vorbehalt, daß sie in keinem Fall die Souveränität der Staaten einschränken sollten.

Ein heuchlerischer Gegensatz? Mag sein, aber ohne diesen Widerspruch hätten sich die neuen Prinzipien gar nicht kodifizieren lassen. Außerdem sind die hergebrachten Regeln (Souveränität, Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten) klar zu definieren und zu praktizieren. Schwieriger verhält es sich hingegen mit dem Prinzip der Selbstbestimmung. Im Grunde können nur Individuen über sich selber bestimmen. Will man das Individualrecht kollektivieren, gerät man sofort in unübersehbare Definitionsprobleme. Um es am praktischen Beispiel zu zeigen: Sowohl Kroaten als auch Serben berufen sich in ihrem Krieg auf das Prinzip der Selbstbestimmung. Die Kroaten vertreten es als Selbstbestimmungsrecht ihres Territorialstaates – wer immer in ihm lebt, und sei er auch Serbe; die Serben hingegen verlangen Selbstbestimmung für alle Serben – wo immer sie leben.

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Wenn man so will, beruft sich das antikommunistische Kroatien ganz traditionell auf seine territoriale Souveränität, wohingegen die altkommunistischen Serben "fortschrittlich", ja revolutionär eine rein ethnische Auslegung des Selbstbestimmungsrechts gegen die altbackene Souveränitätsdoktrin halten. Die südslawische Sache wird freilich dadurch noch widersprüchlicher, daß sich die Serben gegenüber den Albanern im Kosovo selber auf das Territorialprinzip berufen. Das Amselfeld gehöre ihnen, wer immer sich gegenwärtig darauf tummle.

Deckel der Pandorabüchse

Ursprünglich sollte die Einführung des Selbstbestimmungsprinzips nicht zuletzt dazu dienen, Österreich-Ungarn nach dem Ersten Weltkrieg zu zerlegen. Paradoxerweise hat dieser Auflösungsprozeß aber nur dazu geführt, den Vielvölkerstaat Jugoslawien wider alle Selbstbestimmungserwägungen zusammenzuzwingen, Tschechen und Slowaken in eins zu fügen und das deutschsprachige Südtirol Italien anzuschließen.

Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde das Selbstbestimmungsprinzip antikolonialistisch eingefärbt. Aber die afrikanischen Staaten sind ohne Rücksicht auf Stammesgrenzen geschaffen worden – und bis heute verweigert sich die Organisation afrikanischer Staaten einer ethnischen Auslegung des Selbstbestimmungsprinzips.

Selbstbestimmung kann schwerlich mehr bedeuten als die folgende Doppelformel:

  • Jeder Staat soll über sein Schicksal allein entscheiden – ohne das Diktat fremder Mächte (Selbstbestimmung als Staatenrecht).
  • Jedes Staatsvolk soll zugleich über seine inneren und äußeren Angelegenheiten selber, also demokratisch bestimmen – unter Wahrung der Freiheits- und Minderheitsrechte (Selbstbestimmung als Bürgerrecht).

Der erste Teil der Doppelformel ist substantiell nichts anderes als die Achtung der Souveränität; der zweite Teil, die innere Demokratisierung, überzeugt zwar in der Sache, kann völkerrechtlich aber nicht durchgesetzt werden.

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Trotzdem muß diese Interpretation unter allen Umständen Vorrang behalten vor jeder rein ethnischen Auslegung: Es kommt nicht so sehr darauf an, daß Gagausen nur unter Gagausen wohnen, sondern darauf, daß freie Menschen auf demokratische Weise miteinander leben. Vor allem aber muß jeder, der darüber hinaus aus dem Selbstbestimmungsrecht ein absolutes Recht für alle Minderheiten überall ableiten will, sich selber als Staat zu konstituieren, wissen, daß er am Deckel der Pandorabüchse spielt. Und daß er überdies regelmäßig außerstande sein wird, in den Sezessionskämpfen schlichtend einzuwirken.

Der Rahmen der KSZE: Anders als der Bürgerkrieg zwischen Kurden und Irakern spielt sich der Zerfall Jugoslawiens in einem völkerrechtlichen Sondergebiet ab. Nicht nur, daß die Helsinki-Schlußakte Staatenrechte und Menschenrechte in ein neues Verhältnis zueinander gerückt hat – wenngleich nur im Sinne von Absichtserklärungen und ohne Möglichkeiten der Durchsetzung; außerdem hat die KSZE in ihrer "Charta von Paris" am 21. November 1990 weitere Prinzipien der Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit bindend kodifiziert.

"Wir verpflichten uns, die Demokratie als die einzige Regierungsform unserer Nationen aufzubauen, zu festigen und zu stärken", so lautet der Hauptsatz. Außerdem heißt es in der Charta: "Wir bekräftigen, daß die ethnische, kulturelle, sprachliche und religiöse Identität nationaler Minderheiten Schutz genießen muß und daß Angehörige nationaler Minderheiten das Recht haben, diese Identität ohne jegliche Diskriminierung und in voller Gleichheit vor dem Gesetz frei zum Ausdruck zu bringen, zu wahren und weiterzuentwickeln."

Viel Spott, keine Alternative

Soweit es also um Demokratie, Menschenrechte und Minderheiten geht, schränkt die Charta von Paris für das Verhältnis der KSZE-Staaten untereinander das Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten erheblich ein. Es wird nicht einmal mehr beim Namen genannt, sondern nur noch durch die Zitierung der unverändert geltenden KSZE-Schlußakte in Erinnerung gerufen. Die KSZE-Staaten haben also durchaus ein Recht, einander ins Gewissen zu reden, wenn Menschen oder Minderheiten bedrängt werden. Es gibt freilich auch hier noch kein Durchsetzungsinstrument und erst recht keine Interventionserlaubnis. Und vor allem: Bei allen heftigen Schwüren auf die Minderheitsrechte erkennt auch die Charta von Paris kein Sezessionsrecht an.

Gewissermaßen rechtzeitig zur Jugoslawien-Krise hat die KSZE auf ihrem Berliner Ratstreffen im vorigen Juni einen Konsultationsmechanismus für dringliche Situationen sowie den Ausschuß Hoher Beamter eingesetzt und einen KSZE-Streitbeilegungsmechanismus konstituiert. Der wesentliche Fortschritt liegt darin, daß all diese Institutionen auch ohne die Zustimmung jenes Staates in Gang gesetzt werden können, der für eine aktuelle Krise verantwortlich ist. Aber selbst in der relativ weit entwickelten Runde der KSZE gibt es im Krisenfall höchstens verbesserte Konsultationen und Transparenz, keinesfalls aber grenzüberschreitende Interventionsrechte und schon gar keine Interventionsinstrumente, etwa militärischer Art.

Der Rahmen der EG: Die zwölf Staaten der EG konnten zwar in der KSZE den Krisenmechanismus ganz allein in Gang setzen (just zwölf Stimmen reichen dafür aus); sie konnten außerdem mit einer Art informellem Mandat betraut werden. Aber ansonsten befindet sich die EG in einer merkwürdigen Zwitterstellung: Sie kann zwar politische Meinungen koordinieren (und dies quälend genug), sie verfügt aber über keinerlei interventionistische Instrumente der Durchsetzung.

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Die Gemeinschaft hat in den zurückliegenden Wochen viel Spott auf sich gezogen, weil sie zuerst die gesamtjugoslawische Souveränität predigte und sich dann erst gegen die Serben stellte; weil Genscher und sein niederländischer Kollege van den Broek höchst unterschiedliche Wege gingen; weil es eine Weile so aussah, als führten Franzosen und Deutsche gegeneinander Krieg – Frankreich auf der Seite Serbiens, Deutschland mit den Kroaten; weil sie einen Waffenstillstand nach dem anderen formulierten und scheinbar nicht sehen wollten, daß die Serben auf Sieg, nicht auf Platz setzen. Imposant mag die Rolle der Europäer nicht gewesen sein. Aber wenn man einmal die Quisquilien beiseite läßt – gab es denn in der Substanz irgendeine Alternative?

Hätte die EG, wie Deutsche und Dänen es wollten, Slowenien und Kroatien auf der Stelle anerkennen sollen? Oder hätten die Deutschen und Dänen diesen Schritt eben auf sich gestellt unternehmen sollen, ohne Rücksicht auf die dann offen zerschlagene gemeinsame Außenpolitik der EG? Das wäre vielleicht besser gewesen als die jetzt in Umlauf befindliche bedingte Formel: Jeder Schuß bringt die Anerkennung näher. Auf diese Weise wird nachgerade eine Prämie auf fortgesetzte Kämpfe ausgesetzt.

Der Streit um die Anerkennung Sloweniens und vor allem Kroatiens verliert freilich an Gewicht, wenn man sich die wahre Bedeutung der völkerrechtlichen Anerkennung bewußtmacht. Strenggenommen bedeutet im Völkerrecht die Anerkennung nicht mehr als die Feststellung eines Faktums. Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt – wenn diese drei völlig wertfreien Kriterien gegeben sind, hat man einen kompletten Staat vor sich, der füglich anerkannt, das heißt ins politische Geschäft einbezogen wird. Moralisches Gewicht kommt diesem Schritt kaum zu, allenfalls im Falle der Verweigerung – siehe die westliche Politik gegenüber der DDR vor 1973.

Staatsgebiet, Staatsvolk – hier stockt man schon im Falle Kroatiens. Welches Kroatien soll denn anerkannt werden? Welcher Grenzverlauf soll gelten? Wer gehört zum Staatsvolk? Auch die dort lebenden Serben? Kann man rückwirkend ein Staatsgebiet anerkennen, das inzwischen militärisch verlorengegangen ist? Soll mit einer Anerkennung Kroatiens auch dessen Diskriminierung der Serben anerkannt werden? Und was ist eine Anerkennung wert, die noch nicht einmal von der gesamten EG vollzogen würde?

Rein politisch läßt sich der Wunsch der Kroaten nach Unabhängigkeit anerkennen. Dies wäre ein starkes Symbol der moralischen Unterstützung. Aber den Staat Kroatien, der sich anerkennen ließe, gibt es de facto noch gar nicht so eindeutig. Und schließlich bedeutet die Anerkennung eines Staates noch lange nicht, daß jene Staaten, die sie aussprechen, irgendeine Garantenstellung für den neuen Staat, gar irgendwelche Schutz- und Bündnispflichten übernehmen. Schließlich haben die Deutschen, worauf sie jetzt auch noch mit Nachdruck verweisen, die baltischen Staaten schon 1921 anerkannt, ohne seit 1945 etwas Konkretes für sie zu tun – und tun zu können; im Gegenteil haben sie noch im vorigen Herbst mit der Sowjetunion einen Vertrag unterzeichnet, in dem sie Moskau den damaligen Gebietsbestand garantierten, inklusive Baltikum.

Die gegenwärtig immer noch laufenden Vermittlungsbemühungen und der Auftakt zur Haager Friedenskonferenz mögen merkwürdig und mühsam wirken. Aber kein Vermittler kann mehr ausrichten, als der gemeinsame Nenner der Vernunft aller Streitparteien zuläßt. Wäre es anders, hätte man keinen Schlichter, sondern einen Richter vor sich. Der brauchte dann allerdings auch ein Schwert.

Was Wunder, daß auf der Ebene des gehobenen Stammtisches bereits über militärische Interventionen nachgedacht wird, über europäische Grünhelme und Friedenstruppen. Hier gilt es freilich eine scharfe Unterscheidung zu treffen. Wohl läßt sich ein Waffenstillstand oder ein Frieden überwachen, wenn die kriegführenden Parteien ihn denn tatsächlich geschlossen haben – und wenn sie allesamt mit der Überwachung einverstanden sind. Aber mit militärischen Mitteln von außen den Frieden erst einmal erzwingen, das scheitert in aller Regel, das muß vor allem scheitern im Falle Jugoslawiens angesichts der verworrenen Struktur des politischen, ökonomischen, ethnischen und religiösen Konflikts sowie angesichts des absolut unübersichtlichen Frontverlaufs auf allen diesen Feldern.

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Ein militärisches Eingreifen von außen würde den südslawischen Konflikt nur verschärfen und ausweiten. Die Albaner im Kosovo stünden als nächste auf, falls sie die Serben in einer geschwächten Position sähen. Die Bulgaren und Griechen würden Appetit auf Mazedonien entwickeln, die Ungarn an ihre "Landsleute" in der Vojvodina denken.

Ganz abgesehen davon, sind die Truppen der Europäer für den gedachten massiven Konflikt an der klaren Frontlinie des Kalten Krieges gerüstet und ausgebildet worden, mithin für das Zurückweisen eines massiven Angriffs aufs eigene Territorium, nicht aber für einen Partisanenkrieg im Streusiedlungsgebiet der kroatischen Serben. Von der Frage der Nato-Beschränkung gar nicht zu reden – schließlich liegt Jugoslawien eindeutig out of area: jenseits des Vertragsgebietes.

Bedenklich ist diese unterschwellige Diskussion nicht so sehr aus militärischer Sicht; dazu ist sie zu absurd. Problematisch ist vielmehr die Rolle, die in solchen Planspielen den Europäern subkutan zugedacht wird: Eine Amerikanisierung des EG-Europa – soll das die Perspektive sein? Neben dem Weltpolizisten ein Halbweltpolizist? Welche Ordnung eigentlich sollte dieser Polizist den Streitparteien in Jugoslawien auferlegen? Und was, wenn es nicht bei Jugoslawien bleibt, wenn ähnliche Konflikte anderswo im östlichen Feld der KSZE auftreten? Droht dann nicht jene Selbstüberschätzung aus politischem Missionsdrang, die Amerika so oft der Kritik der Europäer ausgesetzt hat – nur daß den Europäern erst recht die Mittel fehlen?

Anders als 1914

In utopischer Perspektive läßt sich davon reden, ob nicht die KSZE eines fernen Tages die Machtmittel in die Hand bekommen muß, ihre politischen Prinzipien im gemeinsamen europäischen Haus auch durchzusetzen. Aber bevor es dazu kommt, müßte sie zu einer wirklichen politischen Gemeinschaft werden, die dann über eine gewisse innere Polizeigewalt verfügt. Innere politische Ordnungsprinzipien lassen sich jedoch nicht mit den militärischen Instrumenten äußerer Gewalt kultivieren.

Wenn heute – anders als 1914 – kein Sarajewo droht, dann nicht zuletzt deshalb, weil fremde Mächte nicht in die südslawischen Wirren verwickelt sind. Bei allen politischen Vermittlungsbemühungen sollte dieser militärische Abstand unbedingt erhalten bleiben. Es mag kaltherzig klingen, entspricht aber dem geschichtlich geprüften Realismus: Nicht jeder Konflikt läßt sich von Dritten vernünftig auflösen. Wer sich, und sei es aus noch so hochherzigen Erwägungen, unter das Diktat der gegenteiligen Illusion setzt, kann schnell im Chaos landen.

Europas wesentliches Interesse ist es, ein Übergreifen des südslawischen Konfliktes zu verhindern – Eindämmung also mit den Mitteln des politischen und ökonomischen Drucks und im Notfall militärische Gegenwehr. Mehr kann die Gemeinschaft nur tun, wenn die Konfliktparteien selber Vernunft annehmen.