Macht zum eigenen Vorteil

/ Von Hans Herbert von Arnim

Hamburg war immer stolz auf sein ehrenamtliches Parlament, das in Artikel 13 seiner Verfassung verankert ist. Die Abgeordneten der "Bürgerschaft" – so heißt das Parlament in Hamburg zur Kennzeichnung der Ehrenamtlichkeit – leben demnach von ihrem neben dem Mandat weitergeführten Beruf und können deshalb nur eine "Aufwandsentschädigung" beanspruchen. Wenn es auch für einige hochbelastete Funktionsträger (etwa Fraktions- und Ausschußvorsitzende) schwer ist, Mandat und Beruf zu vereinbaren, so erlaubt doch das Hinausschieben der Parlamentssitzungen in den späteren Nachmittag und Abend ("Feierabend-Parlament") den allermeisten Abgeordneten die Beibehaltung ihres Berufs. Das schafft ein Ventil gegen die Arbeits- und Bürgerferne, der Berufspolitiker leicht erliegen, und gegen ihre totale Abhängigkeit von den Parteien, die durch die Aufstellung der Listen über ihre Wiederwahl entscheiden.

Bisher war es immer gelungen, das Feierabend-Parlament gegen alle finanzielle Begehrlichkeit zu verteidigen, wenn es auch seit längerem Kräfte gibt, die die Ehrenamtlichkeit aufheben wollen. Ein solcher massiver Einschnitt müßte allerdings in einer Verfassungsdebatte mit allem Pro und Kontra offen diskutiert werden. Dabei wäre auch über eine eventuelle Verkleinerung der Bürgerschaft (von derzeit 121 Abgeordneten) zu sprechen und darüber, ob nicht bestimmte kommunale Aufgaben auf die Bezirksversammlungen übertragen und dadurch die Bürgerschaftsabgeordneten entlastet werden sollten. Erst nach Entscheidung dieser sachlich vorrangigen Strukturfragen könnten mögliche Konsequenzen für die Diäten gezogen werden.

Ein Kartell der etablierten Fraktionen (SPD, CDU und FDP), von einigen Wortführern trotz interner Widerstände zusammengebracht, will jedoch das Pferd beim Schwänze aufzäumen und die Diäten zu Beginn der Wahlperiode erst einmal massiv erhöhen. Gleichzeitig sollte aber zunächst der Verfassungstext mit seiner Festschreibung des Ehrenamts unberührt bleiben, ein Vorgehen also nach der Devise "Wasch mir den Pelz, aber mach mich nicht naß". Der Gesetzentwurf in jüngster Fassung sieht vor:

  • Sonderzahlungen zum Beispiel für Präsident und Fraktionsvorsitzende, so daß diese, je nachdem ob sie ihren Beruf noch ausüben, 11 700 oder 19 500 Mark monatlich erhalten (ohne Berücksichtigung der zusätzlichen Kostenerstattung für Mehraufwendungen). Letzteres ist weit mehr, als alle ihre Kollegen in anderen Parlamenten erhalten, mehr sogar als die Bundestagspräsidentin.
  • Die Ersetzung der steuerfreien’ Aufwandsentschädigung von derzeit 1920 Mark durch steuerpflichtige 3900 Mark monatlich soll zur Neueinführung einer staatsfinanzierten, dynamisierten und auf andere Einkommen nicht anrechenbaren Altersversorgung für alle Abgeordneten genutzt werden (monatlich bis zu 75 v.H. von 3900 Mark = 2925 Mark), und das rückwirkend: Die Tätigkeit vor Inkrafttreten des Gesetzes wird mitgerechnet.
  • Obwohl die 3900 Mark zur pauschalen Abgeltung der eingeschränkten beruflichen Erwerbsmöglichkeit bestimmt sind, erhalten Arbeitnehmer auf Einzelnachweis zusätzlich eine Entschädigung für Verdienstausfall.
  • Daneben gibt es steuerfreie Kostenpauschalen von 900 Mark, obwohl alle Unkosten (Büro, Mitarbeiter, Reisekosten) bereits gesondert erstattet werden und ein in einem Stadtstaat nicht erforderliches Sitzungsgeld von 40 Mark pro Sitzung gewährt wird.
  • Selbst den bei Inkrafttreten des Gesetzes (geplant ist der 1. 7. 1991) längst ausgeschiedenen Abgeordneten der vergangenen drei Wahlperioden soll nachträglich noch eine Altersversorgung gegeben werden (bis zu 75 v.H. von 1920 Mark).
  • Für Präsident und Fraktionsvorsitzende soll eine Altersversorgung von bis zu 14 625 Mark monatlich eingeführt werden, weit mehr, als alle ihre Kollegen in Deutschland erhalten, und zwar dynamisiert, ohne eigene Beiträge, mit zum Teil stark abgekürzten Anwartschaftszeiten und Anrechnung der vor Inkrafttreten des Gesetzes liegenden Mandatszeiten, Herabsetzung des Zahlungsbeginns bis auf das 50. Lebensjahr und ohne jede Kürzung neben Einkommen und Versorgungsleistungen aus privaten Berufen und Beamtenverhältnissen. Dieses "Funktionärsversorgungsgesetz" wäre eine massive Privilegierung in eigener Sache und für jeden Begünstigten ein Millionengeschenk.

Ein Fraktionsvorsitzender, der 1995, am Ende der Wahlperiode, mit sechzig Jahren ausscheidet und wegen der Anrechnung seiner früheren Mandatszeiten lebenslang die Höchstversorgung bezöge, erhielte, wie eine versicherungsmathematische Beispielrechnung ergibt, einen wirtschaftlichen Gegenwert von 2,6 Millionen Mark. Anders gerechnet: Wollte er einen gleichwertigen Versorgungsanspruch durch eigene Beiträge während der vier Jahre der laufenden Periode am privaten Versicherungsmarkt erwerben, müßte er an Beiträgen monatlich über 54 000 Mark aus versteuertem Einkommen bezahlen. Die eingesparten Prämien sind wirtschaftlich ein unsichtbares steuerfreies Zusatzeinkommen, das in groteskem Mißverhältnis zum offen ausgewiesenen Einkommen steht und nur als Mißbrauch der Gesetzgebungsmacht in eigener Sache bezeichnet werden kann.

Die Verantwortlichen haben versucht, die hohen Summen für Funktionsträger damit zu begründen, Fraktionsvorsitzende erhielten schon jetzt eine finanzielle Aufbesserung aus der Fraktionskasse, die auch aus öffentlichen Mitteln stammt; der Gesetzentwurf weise dies nun offen aus. Diese Begründung ist nicht schlüssig, denn für die Altersversorgung, die das wirtschaftliche Schwergewicht des neuen Gesetzes bildet, gilt sie gerade nicht. Die Fraktionen, die rechtlich nur für die Dauer der jeweiligen Wahlperiode existent sind, konnten keine Versorgungszusagen geben.

Macht zum eigenen Vorteil

Der Gesetzentwurf, der keine Begründung enthält – auch das Protokoll der ersten Lesung in der Bürgerschaft vom 26. Juni 1991 ist noch nicht veröffentlicht und der Ausschußbericht nimmt nur zu Einzelfragen Stellung –, ist nicht nur maßlos, sondern auch verfassungswidrig. Zusatzentschädigungen in dieser Höhe und die Einführung einer Altersversorgung sind mit einem Ehrenamt und damit mit der Hamburger Verfassung unvereinbar. Das Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1975 mit seiner Bejahung der "Vollalimentation" für Abgeordnete wurde vom Gericht ausdrücklich nicht auf Stadtstaaten bezogen. Zudem ist das Gericht in einer neueren Entscheidung von 1987 selbst für Bundestagsabgeordnete von dem Gebot der Vollalimentation abgegangen. Und Verfassungsdurchbrechungen, das heißt Änderungen der Verfassung ohne Änderung des Textes, sind angesichts des bei Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache geltenden Gebots von Verfahrenstransparenz auch in Hamburg unzulässig.

Diätenskandale haben allerdings ihre eigenen Gesetzlichkeiten, Das wissen wir seit dem hessischen Diätenskandal von 1988. Zunächst streiten, die Verantwortlichen wie ertappte Sünder alles ab und werfen ihrerseits den Kritikern angebliche Fehler vor. Denn das Eingeständnis, aus Eigennutz die Verfassung mißachtet zu haben, würde nicht nur den Verzicht auf das Gesetz verlangen, sondern brächte in einer funktionierenden Demokratie automatisch auch die Rücktrittsfrage ins Spiel. (In Hessen waren die beiden Hauptverantwortlichen Dr. Lang/SPD und Lengemann/CDU denn auch schließlich zurückgetreten.)

Die Rechtmäßigkeit des Gesetzentwurfs weiter zu behaupten wurde allerdings unhaltbar, nachdem die Hamburger Justizsenatorin Peschel-Gutzeit seine Verfassungswidrigkeit durch ein klares Wort bestätigt hatte. Statt nun aber den Entwurf der Verfassung anzupassen, verfielen die Verantwortlichkeiten auf den "Ausweg", die Verfassung ihrerseits zu ändern, die Ehrenamtlichkeit zu streichen und so – ohne wirkliche Verfassungsdebatte – die Grundlagenfrage rasch zum eigenen Vorteil zu entscheiden. Hier zeigt sich das Erschreckende solcher Parteienkartelle: Sie drohen nicht nur den Wähler zu entmachten, sondern suchen auch die Verfassung für ihre Zwecke zu instrumentalisieren. Gegen ein allzu rasches Durchpeitschen sieht die Hamburger Verfassung allerdings eine Frist von dreizehn Tagen vor. Nach der ersten Lesung in der vergangenen Woche kann die Verfassungsänderung also erst in der kommenden Woche verabschiedet werden.

Doch auch dieses Manöver dürfte am Ende scheitern, nicht nur an der öffentlichen Kritik und dem zunehmenden Protest innerhalb der Parteien, sondern auch am Verfassungsrecht: Die Bürgerschaft ist auch bei Verfassungsänderungen an die aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip folgenden Gebote der Gleichheit, Angemessenheit und Transparenz gebunden und darf, zumal wenn sie in eigener Sache entscheidet, ihre Macht nicht zum Vorteil ihrer Mitglieder mißbrauchen. Diese sind nicht befugt, sich durch ein rückwirkendes, undurchsichtiges, privilegiengespicktes Sondergesetz mit einem Schlage um Millionen reicher zu machen.

Die Grünen haben notfalls schon Klage zum Bundesverfassungsgericht angekündigt. Und auch Wähler sind nicht so vergeßlich, wie Politiker manchmal meinen. Wer ein Pferd am Schwänze aufzäumt, riskiert leicht unversehens einen Tritt.

Der Verfasser ist Inhaber des Lehrstuhls für öffentliches Recht und Verfassungslehre an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und hat jüngst ein Buch über Politikfinanzierung veröffentlicht ("Die Partei, der Abgeordnete und das Geld").