Von Jost Delbrück

Am 31. März 1992 beschloß der UN-Sicherheitsrat auf Antrag der Vereinigten Staaten, Großbritanniens und Frankreichs Zwangsmaßnahmen gegen Libyen. Das Land soll zur Auslieferung zweier mutmaßlicher Flugzeugterroristen (Lockerbie-Anschlag, Anschlag auf ein französisches Flugzeug über Niger) bewegt werden. Kurz vor dem Beschluß des Sicherheitsrates hatte Libyen beim Internationalen Gerichtshof im Haag gegen die Vereinigten Staaten und Großbritannien einen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gestellt mit dem Ziel, eine gegen Libyen gerichtete Resolution des Sicherheitsrates zu verhindern und den Vereinigten Staaten und Großbritannien jegliche Drohungen gegen Libyen sowie Verletzungen seiner Souveränität zu untersagen.

Die vom Sicherheitsrat trotz des anhängigen Verfahrens in Den Haag mit einer Mehrheit von zehn Stimmen bei Stimmenthaltung Chinas und vier weiterer Mitglieder verabschiedete Resolution 748 stützt sich auf Kapitel VII der UN-Charta und sieht mit Wirkung vom 15. April 1992 die Verhängung eines Luftverkehrs- und Waffenboykotts gegen Libyen sowie eine nachhaltige Beschränkung der libyschen Auslandsvertretungen vor. Diese Resolution wirft sowohl in verfahrens- als auch in materiellrechtlicher Hinsicht Probleme auf: Konnte der Sicherheitsrat trotz des anhängigen Verfahrens in Den Haag tätig werden? Darf der Sicherheitsrat Libyen nach dem völkerrechtlichen Vertragsrecht (Montreal-Konvention zur Entmutigung von Gewaltakten gegen die Zivilluftfahrt) und der Charta zwingen, seine Staatsangehörigen zur Strafverfolgung auszuliefern?

Der Sicherheitsrat ist gemäß Artikel 24 der Charta mit der Hauptverantwortung für die Wahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit betraut. Er kann zu deren Wahrung Zwangsmaßnahmen beschließen. Dabei darf er sich von politischen Erwägungen leiten lassen; allerdings ist er von verpflichtenden völkerrechtlichen Normen nicht freigestellt. Der Internationale Gerichtshof ist dagegen eine auf Antrag der Parteien tätig werdende Instanz, deren Entscheidungen ausschließlich auf der Grundlage des geltenden Völkerrechts ergehen dürfen. Aus dieser Aufgabenstellung und den unterschiedlichen Maßstäben ergibt sich, daß ein gleichzeitiges Tätigwerden beider Organe zulässig ist. Zwar sind beide Organe gehalten, bei ihren Entscheidungen aufeinander Rücksicht zu nehmen („Interorganrespekt“). Aber selbst eine Verletzung dieses Gebotes hätte keinen Einfluß auf die Rechtmäßigkeit der jeweils getroffenen Entscheidungen. Im vorliegenden Fall trifft daher die libysche Auffassung, der Sicherheitsrat dürfe wegen der libyschen Klage in Den Haag rechtlich nicht tätig werden, nicht zu.

Anders ist dagegen die Resolution unter materiellrechtlichen Aspekten zu beurteilen. Zwei Einwände sind zu prüfen: War der Sicherheitsrat aufgrund des ihm unterbreiteten Sachverhalts überhaupt zur Verhängung von Zwangsmaßnahmen berechtigt? Mit anderen Worten, stellt die libysche Weigerung, die mutmaßlichen Terroristen auszuliefern, eine Bedrohung, ja einen Bruch des Weltfriedens dar? Bejaht man diese Frage, bleibt zu prüfen, ob Libyen nach geltendem Völkerrecht zur Auslieferung der mutmaßlichen Attentäter gezwungen werden darf.

Ursprünglich wurde die Charta so verstanden, daß nur die Anwendung oder Androhung militärischer Gewalt als friedensbedrohend verstanden werden kann. In der Praxis ist der Sicherheitsrat jedoch – vor allem in jüngster Zeit – darüber hinausgegangen. Schwere Verletzungen der Menschenrechte etwa werden als Friedensbedrohung angesehen. Selbst bei einer solch weiten Auslegung der Charta kann jedoch die Weigerung Libyens, die mutmaßlichen Attentäter auszuliefern, nicht als eine Bedrohung gewertet werden. Der Sicherheitsrat hat dies auch nicht getan. Vielmehr hat er die in der Weigerung Libyens zum Ausdruck kommende Unterstützung des Luftterrorismus als Friedensbedrohung angesehen. Diese Auffassung geht sehr weit, kann aber noch als im Einklang mit der Ächtung des Luftterrorismus – wie sie etwa die Konvention von Montreal vorsieht – akzeptiert werden. Es ist vertretbar, die Vorschriften des Kapitels VII der UN-Charta als Grundlage für Zwangsmaßnahmen des Sicherheitsrates zu nehmen.

Gefordert werden von Libyen die Auslieferung der mutmaßlichen Attentäter und daß es dem Luftterrorismus abschwört. Die zweite Forderung stimmt überein mit dem geltenden Recht. Eine überwältigende Staatenmehrheit – darunter auch Libyen selbst – hat terroristische Akte gegen den Luftverkehr als schwere Verbrechen gebrandmarkt. Wertet man die Unterstützung des Luftterrorismus als Friedensbedrohung, so ist die Forderung nach Beendigung solcher Unterstützung nur konsequent. Allerdings müssen angedrohte Zwangsmaßnahmen dem Gebot der Verhältnismäßigkeit der Mittel entsprechen.