Von Gunter Hofmann

Bonn

Die beiden Einser-Juristen, Rupert Scholz und Hans-Jochen Vogel, sind enttäuscht, wenn nicht empört. Die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat betrachten sie als ihr Kind. Das Politikkürzel, das sich dafür eingebürgert hat, lautet: GVK. Nun wird offenbar, wie wenig sie erreichen in dieser Kommission und wie abhängig sie in Wahrheit ist.

Rupert Scholz, neben Henning Voscherau Vorsitzender der Kommission, hat in einem Brief an Wolfgang Schäuble angekündigt, er lasse seinen Vorsitz ruhen, bis die prinzipielle Frage geklärt sei, wie weit der Fraktionszwang reiche und ob er auch uneingeschränkt für die Mitglieder der GVK gelte, die immerhin vom Bundestag gewählt worden sind.

Das kleine Drama entzündete sich am Streit um das Staatsziel Umweltschutz, das neu in die Verfassung aufgenommen werden sollte. Eine Verständigung auf der Basis einer Scholz-Formulierung zeichnete sich ab („Die natürlichen Lebensgrundlagen stehen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung unter dem Schutz des Staates“).

Bis dahin hatte die CDU, insbesondere aber die CSU, auf einen Gesetzesvorbehalt gedrängt. Wolfgang Schäuble ließ die Kompromißsucher laufen, ohne zu intervenieren. Ein drohender Brief des BMW-Fahrers Edmund Stoiber aus München lag ihm allerdings schon vor.

Aber dann hat die Fraktion (der Umweltminister fehlte) sich im Sinne Stoibers quergelegt. Nur wenige plädierten für Scholz’ Kompromißlinie. Mehr noch: der Parlamentarische Geschäftsführer Jürgen Rüttgers trommelte sämtliche Unionsvertreter der Kommission zusammen, um sie auf die Unionslinie zu vergattern, andernfalls sei der Beschluß der GVK trotz einer möglichen Zweidrittelmehrheit bloßes Papier und werde bei den Beratungen der Kommissionsempfehlung im Parlament revidiert.

Das steigerte sich bis zur Drohung, die Union werde ihre Mitglieder aus der Kommission zurückziehen, wenn diese nicht im Sinne der Fraktion votierten. Auch der Vorsitzende werde abgezogen, soll Rüttgers später noch draufgesattelt haben. In der Kommission jedenfalls fehlten bei der Abstimmung die entscheidenden zwei Stimmen zur Zweidrittelmehrheit; drei Unionspolitiker, Horst Eylmann, Susanne Rahardt-Vahldieck und Karl Lamers, die in der Sache dem Kompromiß zuneigten, nahmen an der Abstimmung nicht teil. Sie hatten sich gefügt.

Die ironische Pointe ist, daß damit ausgerechnet die Verfassungskommission zum Schauplatz eines Streits über Artikel 38 und die Unabhängigkeit von Abgeordneten (auch hinter Ausschußtüren) wird, an dem sich gut ablesen läßt, in welches Mißverhältnis Verfassungswirklichkeit und Verfassung längst geraten sind. Das aber sollte die Kommission gerade korrigieren.

Jürgen Rüttgers, nebenbei, verteidigt seine Haltung als Einpeitscher. Das sei eben sein Job, meint er. Es müsse klappen mit der Mehrheitsbildung. Schade, daß er den Kommissionsfall nicht mehr als Fußnote in sein soeben erschienenes Buch aufnehmen kann, das unter dem Titel „Dinosaurier der Demokratie“ Wege aus der Parteienkrise und Politikverdrossenheit weisen will und die Parteien tapfer in ihre Schranken weist. Das sei eben der „Unterschied zwischen Theorie und Praxis“, amüsiert sich im Blick darauf Rupert Scholz.

Der Münchner Juraprofessor hält pünktlich zum Wochenanfang seine Vorlesungen, weil er nie „Berufspolitiker“ werden wollte, wie er sagt. Das macht ihn nicht beliebter bei der parlamentarischen Berufsarmee, aber es kommt ihm jetzt zupaß. An die Spitze der 64köpfigen Verfassungskommission ist Scholz vermutlich nicht zuletzt deshalb gelangt, weil er davon überzeugt ist, Zurückhaltung sei nun einmal ein entscheidendes Erfolgsgeheimnis unserer Verfassung.

Gut möglich, daß Rupert Scholz und Hans-Jochen Vogel erst bei der Arbeit und beim näheren Kennenlernen in der Kommission auf den Geschmack kamen. Erfolg beschwingt. Beide meinen, die Kommission habe ihre „Reifeprüfung“ bestanden, als sie sich auf ein stärkeres Mitspracherecht der Länder in Europafragen und auf einen gewissen Ausbau von Länderkompetenzen überhaupt einigte.

Der Eklat hat nur nach außen sichtbar gemacht, wo das wirkliche Problem der Kommission liegt und welche Nebenrolle sie in Wahrheit spielt. Von Anfang an fehlte ein Grundkonsens über die Dimension ihrer Aufgabe und über das Maß ihrer tatsächlichen Unabhängigkeit. Das Projekt „GVK“ war auf Sand gebaut.

„Die Frage“, schrieb dazu Dieter Grimm, Richter am Karlsruher Verfassungsgericht, „ob die Bundesrepublik sich mit der Wiedervereinigung nur vergrößert hat oder auch wandeln muß, durchzieht unausgesprochen auch die Verfassungsdiskussion.“ Das Problem blieb von Anfang an ungelöst, es wurde allenfalls zu Beginn und am Rande von ein paar Außenseitern thematisiert.

Zur Vorgeschichte gehört, welchen Anschub die Debatte vom Verfassungsausschuß des Runden Tisches in Ostdeutschland gegeben hatte. Obendrein dachten Staatsrechtler in den fünf neuen Ländern über eigene Verfassungen nach. Zwar war die DDR nach Artikel 23 (Grundgesetz) der Bundesrepublik beigetreten (was eine Verfassungsrevision mit Volksentscheid nach Artikel 146 allerdings nicht behindert hätte), aber ein letzter Rest der jüngsten Erfahrung hallte noch nach.

Es klang also durch, daß es sich bei den europäischen Revolutionen des Jahres 1989 um „Verfassungsrevolutionen“ gehandelt habe, wie der Jurist Ulrich K. Preuß und Wolfgang Ullmann, der Ostberliner Bürgerrechtler, es gleichlautend formulierten. Diese Verfassungsrevolutionen, schrieb Preuß seinerzeit, zielten nicht auf revolutionär Neues, sondern, entsprechend dem sanften Charakter der Revolution, griffen sie „Tendenzen auf, die allenthalben bereits in den westlichen Verfassungsstaaten wirksam sind, dort aber noch um breite Anerkennung ringen müssen“.

Der Westdeutsche Preuß entdeckte wie seine ostdeutschen Kompatrioten im Verfassungs-Kuratorium sogar „Keime eines reflexiven Konstitutionalismus für eine Gesellschaft, die sich selbst und der der Fortschritt problematisch geworden ist“. Der Idee des Fortschritts, schrieb Preuß hoffnungsvoll, werde eine Bedeutung wiedergegeben, „die uns von der schlechten Utopie der Herrschaft eines historischen Fortschrittssubjekts befreit, ohne uns zu nötigen, der Degradierung der Gesellschaft zum Anhängsel des technisch-ökonomischen Fortschritts entweder postmodern-zynisch oder moralisierend zuzusehen“. Von dem Anfangsimpuls blieb wenig. Aber es zeigt sich daran, wie sehr die Ost-Befreiungserfahrung und der West-Reflexionsstand für einen kurzen Augenblick verschmolzen waren.

Ohne diese Vorgeschichte, auch ohne die vielen kritischen Debattenbeiträge zur Verfassungswirklichkeit in der West-Republik anläßlich ihres 40. Geburtstages im Jahr 1989, läßt sich das Grundproblem der Kommission schwer verstehen, die sich immer viel und wenig zugleich vornehmen wollte. Ein Eindruck von Neuanfang sollte entstehen, obwohl eben doch der Rat, die vereinigte Republik auf eine große Verfassungsdebatte (Ralf Dahrendorf) und einen konstitutiven demokratischen Akt (Jürgen Habermas) zu stützen, eingedampft war auf das Gremium der 64 – die GVK. Die Verfassungskommission entwickelte sich zunehmend zum Kongreß. Er tagte. Meist am Donnerstagabend im Fraktionssaal der CDU/CSU. Es gab Statements, Geplänkel, Tee und Kuchen. Das alles soll die Fachkompetenz der Kommission nicht schmälern, schon gar nicht die Anhörungen, die oft auf hohem Niveau stattfanden. Gelegentlich erlaubte sich die Kommission kleine Freiheiten. So ist die Idee entstanden, dem Bundestag ein Selbstauflösungsrecht zu gewähren, während eine grundsätzliche Revision des Parlamentarismus nicht wirklich in Gang kam.

Über die Diäten allerdings, das steht fest, sollen künftig nicht mehr die Abgeordneten selber entscheiden. Diese Aufgabe wird eine (weitere) unabhängige Kommission übernehmen. In den Abstimmungsrunden der nächsten Wochen wird, wie das Scheitern des Staatsziels Umweltschutz (alle anderen Staatsziele, wie Arbeit, Bildung, Wohnung, Datenschutz blieben ohnehin chancenlos) bereits gezeigt hat, noch eine ganze Menge steckenbleiben.

Die Idee, Frauenrechte in einem Gleichstellungsauftrag des Staates zu verankern statt des bloßen Gleichberechtigungsgrund- satzes wie bisher, mag noch so viele Anhängerinnen finden, eine Mehrheit für eine konsequente Formulierung ist nicht in Sicht. Alle Wünsche nach plebiszitären Ergänzungen des Grundgesetzes scheitern an der Union und an Teilen der FDP.

Unwahrscheinlich ist auch, daß der Artikel 6 geändert wird, wonach nicht nur Ehe und Familie, sondern auch diejenigen unter den Schutz des Staates gestellt werden, die wie in familiärer Gemeinschaft leben. Ähnlich dürfte es dem Wunsch der Sozialdemokraten ergehen, der darauf zielt, auf die Herstellung, Lagerung und Verfügungsgewalt von ABC-Waffen zu verzichten oder Rüstungsexporte nur noch im Rahmen bestehender Bündnisse zuzulassen.

Aus seiner Freiburger Distanz argwöhnt Wilhelm Hennis zwar weiterhin, da räkle sich in Bonn ein Ungeheuer, eine Superkommission, die eine „Umgründung der Bundesrepublik von den Ländern her“ vornimmt. Aber die Kommissionäre plagt eher die Sorge, ihre Kommission könne zur Bedeutungslosigkeit absinken, zumal sie begleitet wird von der ständigen Eifersucht des Parlaments und der Ausschüsse.

Immerhin spricht auch Dieter Grimm in einer Zwischenbilanz davon, es handle sich nun einmal um die umfangreichste und einschneidendste Verfassungsreform in der Geschichte des Grundgesetzes. Er knüpfte daran die Frage, ob die „Verfassungsreform in falscher Hand“ sei und gab öffentlich, aber folgenlos, die dramatische Antwort: Die legitimierende und limitierende Funktion der Verfassung werde aufs Spiel gesetzt, „wenn die Herrschenden die Bedingungen der Herrschaftsausübung selber verändern können“. Grimm verband damit den Rat, die neue Verfassung am Ende mit einem Volksentscheid abzusegnen. Inzwischen argumentieren aber viele Kommissionsmitglieder, der Aufwand werde sich womöglich gar nicht lohnen.

Schuld der Kommission sei es nicht, erklärt Hans-Jochen Vogel, wenn es eine öffentliche Verfassungsdebatte nicht wirklich gebe. Schließlich fänden die Sitzungen doch öffentlich statt, es gucke nur niemand recht hin. Das ist aber nur die halbe Wahrheit. Der öffentliche Teil erscheint eben oft uninteressant oder irrelevant, gerade weil bei Lichte besehen die Kommission ein „Ausschuß“ ist, während die Fäden anderswo gezogen werden: in den Fraktionen, den Staatskanzleien, im Kanzleramt. So kommt es zu Über- und Unterschätzung.

Zum Konstruktionsfehler gesellt sich ein grundsätzliches Problem. In der Bundesrepublik finden gegenwärtig zwei Verfassungsänderungsprozesse statt: einer innerhalb der GVK, der andere und bedeutsamere außerhalb. Die institutionalisierte Verfassungsreform, die unter dem Kommissionsetikett steht, darf ausloten, an welchen Stellen man das Grundgesetz „nach vorne“ verändern könnte. Aber bei diesem Ausloten bleibt es auch.

Außerhalb aber spielt die Musik. Es hat sich nämlich gezeigt, daß ein ungeordneter Verfassungsänderungsprozeß in Gang gekommen ist, den die Republik so noch nicht erlebt hat. Dabei geht es um das Grundrecht auf Asyl (Artikel 16), um die Rechtswegegarantie für politisch Verfolgte (Artikel 19), um eine Legalisierung von Lauschoperationen und die Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13) sowie um die gewünschten Einsätze der Bundeswehr out of area, aber innerhalb des UN-Rahmens (Artikel 24).

Dieser Verfassungsänderungsprozeß handelt von Entliberalisierung und Grundrechtseinschränkungen, ohne daß eine große verfassungspolitische Debatte dem Veränderungsprojekt wirklich gerecht geworden wäre.

Nur am-Rande aber ist die Kommission mit diesen Verfassungsänderungen befaßt, die der Dramaturgie der politischen Tagesordnung folgen. Die Kommission habe eine „wahnsinnige Angst vor allem Neuen, als könne ständig alles ins Kippen geraten“, beobachtet der Kieler Innenminister Hans-Peter Bull. Das Neue aber, das draußen vor der Tür geschieht, hat sie noch nicht reflektiert. Das merkwürdige Phänomen nämlich, wie es zu der seltsamen öffentlichen Stimmung überhaupt kommen konnte, daß Verfassungsänderungen ein Klacks seien. Die müßten eben gemacht werden, wenn es opportun erscheint, lautet eine modische Politikerrethorik. Im Zweifel, hat Edmund Stoiber bereits verkündet, kann man ja knapp unterhalb des verfassungsrechtlich Erlaubten entlangschrammen, sonst müssen die Richter sich eben melden...

Überdies hat sich in der Kommission gezeigt, daß der Anfangsimpuls des Jahres 1991 zu einem Mißverständnis führte. Ganz unabhängig davon, wie reformfreudig sich einige neue Landesverfassungen geben, beim Grundgesetz bremsen die ostdeutschen Länder in aller Regel. Der Satz des sächsischen Justizministers Steffen Heitmann, „wir sind dem Grundgesetz beigetreten“, eine neue Verfassung auf Bundesebene brauche man also nicht, war nicht nur eine Randbemerkung zum Staatszielstreit, sondern ist längst ein Leitmotiv.

Insofern, klagen Mitglieder der Kommission, zeige sich in diesem Gremium, daß es sich in Deutschland eben um eine „konservative Revolution“ gehandelt habe. Jetzt dreht sich auch noch der politische Wind. Die Union hat beim Staatsziel Umweltschutz nicht zuletzt deshalb so lange gezögert und dann dagegen votiert, weil sich nun ökonomische Argumente ganz stark in den Vordergrund schieben.

Die CDU ist also dabei, den Modernisierungsprozeß zu vergessen, der sich angebahnt hatte. Ökologie, kaum entdeckt, wird schon wieder ganz klein geschrieben. In der SPD bahnt sich Ähnliches an. Zeitverhältnisse und Zeitgeist haben die Verfassungsdebatte endgültig eingeholt.

Die Realitäten der Gesellschaft, die sich rapide verändert haben, vom sozialstaatlichen Zusammenleben bis zum Kommunikationsverhalten, sind dabei in die verfassungspolitischen Grundsatzdebatten noch gar nicht eingeflossen. Ganz zu schweigen von dem demokratietheoretischen und rechtsstaatlichen Diskurs, der nicht zufällig außerhalb der Politik längst geführt wird, weil es hohen Bedarf an einer Reformulierung moderner Staatsideen und ihres institutionellen Rahmens gibt.

Jetzt ist die Kommission, Randergebnis des kleinen Eklats, auch noch um ihren stillen Erfolg geprellt worden. In der 64er Runde, vor allem aber abseits davon, war nämlich durchaus ein Gespräch in Gang gekommen, das streitlustig und sachorientiert zugleich war und in dem man die altvertrauten Linien und angstbewährten Bunker gelegentlich doch verließ. Es ging ein bißchen anders zu als im übrigen politischen Betrieb. Dem ist ein Ende gesetzt worden. Bloß keine Experimente.

Burkhard Hirsch wägt daher ab, ob der Zeitpunkt für eine wirkliche Verfassungsreform „entweder vorbei oder noch nicht da“ ist. In Zeiten allgemeiner Richtungsunsicherheit, fügt er hinzu, könne man vermutlich keine Gesetze festschreiben, ohne die Unsicherheit noch zu vergrößern.

Es sieht nach verpaßter, verpatzter Chance aus. Aber es könnte auch sein, daß jede Verfassungskommission blockiert ist, wenn es keine Verfassungsdiskussion gibt. Dann aber bleibt die Frage derzeit von der Politik schlicht unbeantwortet, wie man das eigene System reformiert. Auch die GVK ist ja nur Ausdruck der allgemeinen Unsicherheit, der ökonomischen Lage und der politischen Kräfteverhältnisse. Man blickt auf die kleine, bewegungsunfähige Kommission und sieht im Spiegel die große Republik. So trivial ist die ganze Geschichte.