Von Wolfgang Hoffmann

Vorige Woche reichte Rechnungshofpräsident Heinz Günter Zavelberg die Nachfeier für eine Beerdigung nach, die schon Ende vergangenen Jahres in aller Stille stattgefunden hat. Verteidigungsminister Volker Rühe hatte damals ein Rüstungsprojekt liquidiert, das unter der Ägide eines halben Dutzends seiner Vorgänger entwickelt und beschafft wurde, rund 300 Millionen Mark gekostet hat, jedoch nie eingesetzt worden ist: Setac – das elektronische Anflug- und Landesystem der Luftwaffe, Jetzt rügte Zavelberg auch noch die hohen Kosten der Bestattung: „Ausgaben von rund 360000 Mark hätte vermieden werden können.“

Das 25 Jahre alte Projekt Setac ist mittlerweile ein Synonym für beispielloses Mißmanagement des Bonner Verteidigungsministeriums, ein Synonym aber auch für die Ohnmacht des Parlaments, das sich fast ein Vierteljahrhundert lang hinters Licht führen ließ. Mittel- und unmittelbar verantwortlich sind sieben deutsche Verteidigungsminister, Begräbnis und letztes Geleit für Setac blieben dem achten vorbehalten, Volker Rühe. Er, der so gut wie nichts mit dem Projekt zu tun hatte, könnte beim aufmerksamen Studium der Setac-Akte lernen, was ihm alles noch droht, seit er sich auf das Abenteuer Hardthöhe eingelassen hat.

Der Fall ist ein klassisches Negativbeispiel des militärisch-industriellen Komplexes und eine chronique scandaleuse wie aus dem Bilderbuch. Die Geschichte beginnt 1968. Die Nato formuliert die Forderung, ein einheitliches Landesystem für alle Flugplätze und Flugzeuge des Bündnisses zu entwickeln. Noch im gleichen Jahr stellt die deutsche Luftwaffe ihre operationelle Grundsatzforderung auf und gibt eine erste Studie in Auftrag. 1970 wird die militärische Forderung definiert, ein Jahr später, lange vor der endgültigen Nato-Entscheidung, die Entwicklung eingeleitet.

Schon das widerspricht allen Regeln des Rüstungsmanagements. Die Entstehung von Wehrmaterial erfolgt in einer Reihe von Teilschritten. Der erste Schritt ist die Aufstellung der Taktischen Forderung (TaF), danach folgen sorgfältig nacheinander: Konzeptphase, Definitionsphase, Entwicklungsphase, Beschaffungs- und Nutzungsphase. Der Startschuß für den Entwicklungsbeginn – 1971 – erfolgte mithin zu einem Zeitpunkt, in dem es noch keine Taktische Forderung gab. Aber das ist nur der erste Fehltritt der Rüstungsplaner, weitere, viel dramatischere sollten folgen.

1972 wird bereits mit der technischen Erprobung des Systems begonnen. Die Taktische Forderung steht noch immer aus. Sie kommt erst vier Jahre später, am 9. Mai 1975. Weitere drei Jahre später, 1978, folgt die Militärisch-Technisch-Wirtschaftliche Forderung (MTWF), die üblicherweise am Ende einer Definitionsphase steht. Zu diesem Zeitpunkt ist die Entwicklung von Setac bereits so gut wie abgeschlossen. Das System befindet sich schon seit einem Jahr im Truppenversuch, als die Nato die deutsche Entwicklung verwirft. Bei dem von der Nato ausgeschriebenen Wettbeweib ist sie ohnedies nur auf Platz drei gekommen. Auch die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO), die an einem modernen Anflugsystem für den zivilen Flugverkehr interessiert ist, lehnt das deutsche System ab.

Am 6. Oktober 1978 schreibt der kommandierende General der Luftflotte, Generalleutnant Bruno Loosen, seinem vorgesetzten Luftwaffeninspekteur Generalleutnant Friedrich Obleser: „Setac soll in den nächsten Jahren mit einem Kostenaufwand von circa 200 Millionen Mark in die Luftwaffe eingeführt werden.“ Loosen macht den Inspekteur darauf aufmerksam, die Systemablehnung durch Nato und ICAO werde dazu führen, daß die Luftwaffe für den Fall der Setac-Einführung künftig mit zwei verschiedenen Systemen auf allen Nato-Stützpunkten operieren müßte. Das aber hat gravierende Nachteile. Loosen an Obleser: „Keine Erhöhung der Sicherheit oder des Kampfwertes.“ Fazit des Flottenkommandeurs: „Ich bitte von diesem Beschaffungsvorhaben Abstand zu nehmen, um die verfügbaren Mittel für kampfkraftrelevantere Investitionen nutzen zu können.“

Mit gleicher Post wird der Inspekteur mit den wesentlichen Mängeln von Setac vertraut gemacht, die der zuständige Abteilungsleiter des Luftflottenkommandos in Köln am 4. Oktober 1978 vorgetragen hat. Das Ergebnis in Auszügen: „Das Kommando Luftflotte fordert Setac nicht. Technische Reife von Setac ist nicht geklärt. Eine Auswertung hat ergeben, daß mit Setac nur eine Erhöhung der theoretischen Flugzeit um zwei Prozent erfolgt. Bisherige Anflug- und Landehilfen sind sicher und zuverlässig. Die mit der Einführung verbundenen Probleme – Personalbedarf, logistische Folgekosten, Infrastruktur – sind nicht abzusehen. Dehalb steht der finanzielle Aufwand von Setac in keinem angemessenen Verhältnis zum Nutzen. Es wird empfohlen, das System Setac nicht zu realisieren.“

Zivilcourage und Bemühen um sparsamen Umgang mit Steuergeldern werden jedoch nicht belohnt. Loosens Vorgesetzten Obleser verlangt von seinem Untergebenen Strammstehen. Der Luftwaffeninspekteur schreibt vier Wochen nach Erhalt des Brandbriefes, am 3. November 1978, an den kommandierenden General der Luftflotte zurück: „Ich will nicht verhehlen, daß ich mit dem Lauf der Entwicklung von Setac, aber auch mit den Philosophien selbst nicht hundertprozentig glücklich bin. Dennoch glaube ich, daß zum gegenwärtigen Zeitpunkt nur der Weg nach vorne offenbleibt.“ Und damit Loosen weiß, was die Glocke geschlagen hat, zitiert er den General zu sich, um sich mit ihm in kleinstem Kreis „über diese-Probleme zu unterhalten“. Wie die Unterhaltung ausgehen soll, schreibt Obleser gleich dazu: „Ich erachte es als wichtig, daß wir hier nicht mit gespaltener Meinung weitermarschieren.“ Ein Soldat der Bundeswehr darf nicht mal für 200 Millionen Mark aus dem Tritt kommen.

Folgen hat das eklatante Fehlverhalten von Obleser allerdings nicht, ebensowenig für andere, die von 1978 an das Projekt weiterbearbeiten. 1989 heißt es in einem Prüfungsbericht: Obwohl die „Beschaffungsrisiken verschiedentlich aufgezeigt“ wurden, sind sie „von den Verantwortlichen nicht immer gebührend berücksichtigt worden“. Und dennoch werden alle an dem Projekt beteiligten Personen amtlich „entlastet“.

Die Ende 1978 von Obleser getroffene Entscheidung durchzustarten, statt die Notbremse zu ziehen, ist zwar der teuerste Fehler, nicht aber der letzte. Noch im gleichen Jahr segnet er die Militärisch-Technisch-Wirtschaftliche Forderung ab, die für die Kosten relevant ist. Im Frühjahr 1979 entscheidet er weiter, Setac für die Flugzeuge Alpha Jet und Tornado zu nutzen. Kategorisch erklärt er: „Ein Verzicht ist aus operationellen Gründen nicht möglich.“ Obleser weiß es besser. Die Entscheidung ist zudem auch zynisch. In Kenntnis der mangelnden technischen Reife des Systems gefährdet er indirekt die Sicherheit seiner Piloten.

Mit Oblesers Entscheidung war der eigentlich kritische Wendepunkt für Setac, der sogenannte point of no return, noch immer nicht erreicht. Bis zur endgültigen Beschaffung ist bei jedem Rüstungsprojekt Ausstieg immer möglich. Um das zu verhindern, greift der Führungsstab der Luftwaffe auf eine bewährte Methode zurück: Er läßt in einer Kurzstudie feststellen, daß „der Abbruch des Projekts wegen hoher und sofort fälliger Restabgeltungen keine Einsparung erbringt“. Mit diesem Argument, in der Registratur des Verteidigungsministeriums unter dem Datum 11. Dezember 1980 abgeheftet, nimmt man jedem Kritiker den Wind aus den Segeln. Das Argumentationspapier, das deutlich die Handschrift der Lobby von SEL trägt, gibt noch mehr her: Mit Setac würden etwa tausend Arbeitsplätze bei SEL – dreißig Prozent der Mannheimer SEL-Beschäftigten – auf Jahre ausgelastet. Eine Minderauslastung werde andere Militärprojekte verteuern. Mit dem Abbruch seien überdies Technologieverluste und verheerende Auswirkungen auf zivile Projekte von SEL verbunden, ferner würden sich die Exportchancen erheblich verschlechtern.

Daß eine hartleibige Lobby die Ursache dafür ist, daß Obleser hartnäckig an dem im eigenen Haus für unsinnig und überflüssig erklärten Projekt festhält, ist nicht beweisbar, aber es gibt handfeste Indizien. Der frühere SPD-Abgeordnete Werner Nagel hat sich mehrmals bei Verteidigungsminister Hans Apel für Setac eingesetzt. In einem Brief vom 10. Juli 1979 läßt Apel seinen drängenden Parteifreund Nagel durch einen seiner Staatssekretäre wissen: „... sicher ist aber, daß die Waffensysteme Tornado und Alpha Jet mit Mitac/Setac ausgerüstet werden.“ Nagels Einsatz ist sogar protokolliert. Als der Verteidigungsausschuß am 10. März 1982 den Setac-Beschaffungsvertrag debattiert, erteilt Nagel dem Vertrag namens der SPD seine Zustimmung und erklärt: „Ohne Setac wären Alpha Jet und Tornado nur bedingt und mit erhöhtem Risiko einsetzbar. Bei derart teuren Geräten bestehe jedoch die Verpflichtung, jedes Risiko zu minimieren.“

Die Risikominimierung liegt in Interesse des Abgeordneten Nagel, wird damit doch vor allem das Risiko der Firma SEL, Werk Mannheim, minimiert. Und Nagel ist Mannheimer; er hatte dort lange Jahre seinen Wahlkreis und war auch sonst eine lokale Größe mit Einfluß. Als aktiver IG-Metaller war er zudem an der Erhaltung von Arbeitsplätzen interessiert.

Fast wäre die SEL-Lobby doch noch kurz vor Abschluß des Beschaffungsvertrags gescheitert. Die Endzeitstimmung der sozial-liberalen Koalition, die schon 1981 einsetzt, bringt den Verteidigungsminister in Finanznöte. Sie zwingt zu drastischen Rüstungs-Einsparungen. Bei einer Rüstungsklausur erinnert sich ausgerechnet Obleser, der Setac wider besseren Wissens gefördert hat, an die ihm seinerzeit vorgetragenen Bedenken und schlägt Apel nun die Streichung des Projekts vor. Der, bei Parteifreund Nagel im Wort, lehnt ab.

Setac bleibt in der Planung, die Verträge laufen, die Beschaffung wird eingeleitet, obwohl mittlerweile sogar amtlich ist, daß Setac nur eine Übergangslösung ist. Die Nato hat sich inzwischen für ein eigenes Landesystem entschieden, das von 1995 an eingesetzt werden soll und dann auch von der Bundesluftwaffe eingeführt werden müßte, will sie nicht mit zwei unterschiedlichen Systemen operieren.

Aber die Industriesubvention, mit dem Entwicklungsauftrag für SEL eingeleitet, wird fortgesetzt. Setac wird beschafft, allerdings in deutlich geringerem Umfang als vorgesehen. Statt der geplanten 1436 Bordgeräte und 83 Bodenanlagen werden nur 592 Flugzeuggeräte und 12 Bodenstationen bestellt. De facto könnten nur rund ein Drittel aller Bundeswehrflieger und 12 von 88 Flugplätzen mit dem von Obleser einst für unverzichtbar gehaltenen System ausgerüstet werden. Der Stückzahlreduzierung steht dafür eine ebenso drastische Preiserhöhung gegenüber; der Preis für eine Bodenstation von ursprünglich 1,5 Millionen Mark hat bei Vertragsabschluß die einsame Höhe von 7,5 Millionen Mark erreicht.

Nach dem Abschluß herrscht erst einmal Ruhe. Der neue Minister der neuen Regierung, Manfred Wörner, muß sich einarbeiten. Außerdem zieht sich die SEL-Produktion hin; die ersten Geräte werden im Juni 1984 ausgeliefert. Jetzt endlich kann mit der für solche Landesysteme notwendigen Systemmusterprüfung begonnen werden. Nun kommt es knüppeldick. Meldungen über Störungen und Mängel häufen sich. Kommentar des Flottenkommandos Köln nach einer einjährigen Prüfung am 13. November 1985: „Fehlflugverhalten; unzureichende Leistung; Oldenburg und Husum lassen Nutzung Setac nicht zu; SEL hat Beanstandungen analysiert und hält eine technische Lösung nicht für möglich; Setac ist für Alpha Jet wegen Zuordnung der Instrumente nicht geeignet; Jagdbombergeschwader 41 hat gemeldet, daß es eine Fortsetzung der Anflugverfahren mit Setac unter den gegebenen Umständen für fragwürdig hält und als erhebliches Flugrisiko betrachtet.“ Fazit des Köln-Kommandos: „Das Luftflottenkommando hält es für nicht länger vertretbar, die Flüge zur Systemmusterzulassung fortzusetzen.“

Bonn reagiert, in Erinnerung an die verheerenden Starfighter-Unfälle der sechziger Jahre, prompt. Die Systemzulassung wird abgebrochen. Mittlerweile hat sich auch der Bundesrechnungshof mit dem Fall beschäftigt. Sein Urteil: „Das inzwischen beschaffte Landesystem Setac erfüllt nicht die militärischen Forderungen und ist bis heute im praktischen Flugbetrieb nicht nutzbar. Es ist nicht dargelegt, daß den beträchtlichen Ausgaben in Höhe von mindestens 300 Millionen Mark ein angemessener Nutzen gegenübersteht. Heinz Günter Zavelberg, Präsident des Bundesrechnungshofes, Frankfurt, 10. Oktober 1986.“

Zwar verteidigt Minister Wörner das Projekt seiner Vorgänger und die von ihm zu verantwortende Fortsetzung, allerdings nur sehr halbherzig. Vier Tage nach Erscheinen des Rechnungshofberichtes schlägt der kommandierende General der Luftflotte, Luftwaffeninspekteur Eberhard Eimler, die Einstellung des Vorhaben vor. Eimler läßt sich jedoch Zeit. Zwar werden die laufenden Aktivitäten eingestellt, im übrigen wird das Projekt erst einmal einer interne Revision unterzogen. Zu retten ist aber nichts mehr. Am 10. März 1988 berichtet Rüstungsstaatssekretär Manfred Timmermann dem Bundestag über das bevorstehende Projektende. Gleichwohl unternimmt der Verteidigungsminister einen letzten Versuch. Beim Frankfurter Batelle-Institut läßt er untersuchen, ob es nicht doch noch eine Verwendungsmöglichkeit gibt. Das Ergebnis: Negativ.

Im März 1989 schließlich wird das Parlament abschließend unterrichtet und der Haushaltsausschuß verlangt die „baldmöglichste Aussonderung“ von Setac. Doch trotz mehrfacher Mahnungen des Rechnungshofes dauert es fast weitere vier Jahre, bis die Luftwaffen-Order, die 592 säuberlich verpackten und gelagerten Bordgeräte inklusive der Bodenteile auszusondern und zu verwerten, Ende 1992 von Rühe umgesetzt wird. Setac wird verkauft, ein paar Werkzeuge an die Hersteller, der große Rest an einen Schrotthändler und einen Bastlerladen. Der Gesamterlös des 300 Millionen Mark teuren Projekts: 15 315 Mark.