Von Klaus-Peter Schmid

Die Klage scheint typisch deutsch: Das soziale Netz ist zu eng, es wird als Hängematte mißbraucht und ist nicht mehr finanzierbar. Aber auch den anderen europäischen Ländern ist dieses Lamento vertraut. Defizite in der Sozialversicherung hier, Leistungskürzungen dort – in ganz Europa sind die Ansprüche groß und die Kassen leer. Das Grundproblem ist überall das gleiche, obwohl die Sozialsysteme in den zwölf Staaten der Europäischen Union sehr unterschiedlich aussehen. Sie sind durchweg hoch entwickelt, unterschiedliche Traditionen haben jedoch zu unterschiedlichen Schwerpunkten geführt. Das gilt nicht nur für die Leistungen, sondern auch für ihre Finanzierung. Als Geldesel kommen nur Arbeitgeber, Arbeitnehmer und Steuerzahler in Frage, aber es gibt keine zwei Länder, in denen diese Gruppen gleich stark zur Kasse gebeten werden.

Fachleute unterscheiden zwei Grundkonzepte und verbinden das eine mit dem Namen Bismarcks, das andere mit dem Lord Beveridges. Als Reichskanzler Otto von Bismarck zwischen 1883 und 1889 die gesetzliche Krankenversicherung, die Unfallversicherung und die Altersversicherung schuf, ging es in erster Linie um die Absicherung der Industriearbeiter gegen wirtschaftliche Not. Die revolutionäre Neuerung baute zwar auf Einrichtungen der Selbsthilfe auf, das Versicherungsprinzip schuf jedoch einen klaren Bezug zwischen Beitrag und Anspruch auf Leistung. An diesem Zusammenhang änderte auch die 1927 eingeführte gesetzliche Arbeitslosenversicherung nichts.

Die Überlegungen des britischen Ökonomen und Sozialpolitikers Lord William Beveridge waren weitreichender. Sein Plan, den er 1942 vorlegte, hatte die Beseitigung der Armut in Großbritannien zum Ziel: Jeder Bürger sollte ein ausreichendes Einkommen erhalten, und zwar über finanzielle Umverteilung. Für die soziale Sicherung seiner Bürger ist nach diesem Konzept zuerst der Staat zuständig, und damit auch für die Finanzierung. Eine direkte Beziehung zwischen Beiträgen und späterer Leistung war für Beveridge unwichtig.

Gemeinsam ist allen Systemen, daß es soziale Sicherung nirgends umsonst gibt. Sonst sind eindeutige Parallelen zwischen den europäischen Ländern rar:

  • Die Grundoptionen bei der Finanzierung gehen weit auseinander. In Dänemark gilt das Prinzip der Sozialversicherung nicht viel, Dänen zahlen von allen EG-Bürgern die geringsten Beiträge. Nicht einmal 14 Prozent der Leistungen werden aus Beiträgen finanziert, der stattliche Rest von 86,3 Prozent kommt direkt aus der Staatskasse. Das andere Extrem bildet Frankreich. Hier übernimmt der Staat nur knapp 20 Prozent der sozialen Sicherung, den Löwenanteil tragen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Deutschland rangiert etwa in der Mitte: Der Staat beteiligt sich zu rund einem Drittel an den gesamten Sozialausgaben.
  • Ein direkter Zusammenhang zwischen Finanzierungsart und Niveau der Sozialsicherung ist nicht erkennbar. So leistet sich Dänemark einen sehr hohen Standard und bestreitet ihn ganz überwiegend mit Steuergeldern. Die Niederländer dagegen, die mit ihren Leistungen noch vor den Dänen rangieren, verteilen die Last zu je einem Drittel auf Arbeitgeber, Arbeitnehmer und Steuerzahler. Irland wiederum, wo die Sozialleistungen vergleichsweise bescheiden sind, praktiziert ein System der Finanzierung, das dem dänischen sehr ähnelt.
  • Arbeitgeber und Arbeitnehmer werden sehr unterschiedlich belastet. In Spanien, wo die Sozialleistungen (neben Griechenland) innerhalb der Europäischen Union am niedrigsten sind, bestreiten die Arbeitgeber über ihre Beiträge den höchsten Anteil (53 Prozent) an der Finanzierung. In den als besonders sozial geltenden Niederlanden dagegen müssen die Versicherten selbst die höchsten Beiträge zahlen. Sie sind zudem die einzigen in ganz Europa, die mehr beisteuern müssen als ihre Arbeitgeber.
  • Auch gleiche oder zumindest ähnliche Leistungsarten werden sehr unterschiedlich finanziert. Das wird bei den Renten besonders deutlich. Zwar überwiegt in Europa die Beitragsfinanzierung. Aber Dänemark bietet seinen Einwohnern eine für alle gleiche Volksrente, die zu hundert Prozent vom Staatshaushalt alimentiert wird. Auch in Irland, Großbritannien und den Niederlanden baut die Altersversorgung auf einer Grundrente auf, die der Staat aber nur zum Teil finanziert. In den Niederlanden müssen kurioserweise ausschließlich die Arbeitnehmer Beiträge zur Rentenkasse entrichten. Ähnlich große Divergenzen gibt es bei der Finanzierung des Familienschutzes.

All das scheint keinem logischen Prinzip zu gehorchen. Die sozialen Systeme sind in bestimmten historischen Situationen entstanden und unter politischen Bedingungen gewachsen, die von Land zu Land verschieden waren. Dennoch sind einige einheitliche Trends auszumachen: So hat sich der Umfang der Leistungen angeglichen, weil Spanien, Portugal und Griechenland ein gutes Stück aufgeholt haben und die nördlichen, reicheren EG-Länder allmählich an ihre Grenzen stoßen.

Eine begrenzte Konvergenz ist auch auf der Finanzierungsseite zu beobachten. So ging zwischen 1980 und 1990 überall in der EG (einzige Ausnahme: Belgien) das Gewicht der Arbeitgeberbeiträge – mehr oder weniger stark – zurück. Doch da hört die Gemeinsamkeit auch schon auf. Denn die Lücke wurde von Land zu Land anders geschlossen: mit deutlich höheren Beiträgen der Versicherten (Deutschland, Dänemark, Irland, Frankreich, Großbritannien, Belgien), mit mehr Geld aus der Staatskasse (Luxemburg, Griechenland, Spanien) oder mit einer Mischung aus beidem (Niederlande, Italien, Portugal).

Angesichts der vielfältigen Grundoptionen und der daraus resultierenden konkreten Institutionen ist die Frage nicht schlüssig zu beantworten, welches Land seine Probleme am besten löst. Die Systeme sind einfach zu verschieden, um vergleichbar zu sein. Die Frage nach der ökonomischen Wirkung bestimmter Formen der Finanzierung bleibt dagegen sinnvoll. Dabei sind drei Aspekte besonders interessant: die Umverteilung der Einkommen, die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit und die Folgen für die Schaffung von Arbeitsplätzen.

Dänemark ist geradezu ein Paradebeispiel für Umverteilung im großen Stil: Die 86 Prozent der Sozialleistungen, die aus dem Staatshaushalt beglichen werden, finanzieren sich überwiegend aus der Einkommensteuer. Alle Einkommensbezieher zahlen also einen Teil ihrer Einkünfte für die sozialen Leistungen. Weder Selbständige noch Beamte sind ausgenommen. Und anders als bei der Berechnung der Beiträge gibt es auch keine Obergrenzen. Wer viel verdient, muß mehr für die soziale Sicherung abliefern, egal ob er sie auch selber in Anspruch nehmen kann oder nicht.

Der Preis, den die Dänen für diese amtlich verordnete Solidarität zahlen, ist enorm. Denn der Spitzensatz der Einkommensteuer erreicht mit 68 Prozent nicht nur eine unter Industrieländern einmalige Höhe; er greift auch schon bei relativ niedrigen Einkommen. Nirgends in der Europäischen Union ist die Besteuerung der Einkommen so erdrückend wie in Dänemark. Dazu kommt der mit 25 Prozent höchste Mehrwertsteuersatz der ganzen Gemeinschaft. Trotz der minimalen Beiträge zur Sozialversicherung liegt die Steuer- und Sozialabgabenquote (also der Anteil der Steuern und Sozialabgaben am Sozialprodukt) mit 48 Prozent auf einsamer Höhe.

Das andere Extrem bildet Frankreich, wo der Steuerzahler via Staatsbudget am wenigsten zur Sozial-Finanzierung beisteuern muß. Statt dessen werden eindeutig die Arbeitgeber zur Kasse gebeten: Sie müssen mit ihren Beiträgen mehr als die Hälfte der Sozialleistungen übernehmen. Das führt so weit, daß sie zum Beispiel die gesamte Finanzierung des Familienschutzes tragen. Aber auch die Arbeitnehmer bleiben nicht ungerupft, so daß unterm Strich in Frankreich die Sozialabgaben über neunzehn Prozent des Sozialprodukts ausmachen, mehr als sonstwo in der Zwölfergemeinschaft. Rechnet man noch die Steuern dazu, dann ist die Belastung zusammen auch nicht viel niedriger als in Dänemark.

Vornehmlich in der Diskussion um den Wirtschaftsstandort Deutschland ist immer wieder das Argument zu hören, hohe Beiträge der Arbeitgeber zur Sozialversicherung schadeten der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. In der Tat: Beiträge sind Lohnzusatzkosten und damit wesentlicher Teil der Arbeitskosten, die in den Produktpreis eingehen. Die Unternehmer plädieren deshalb in schöner Regelmäßigkeit dafür, ihre Beiträge zu kürzen und – wenn es nicht anders geht – statt dessen Steuern zu erhöhen, die von der Masse der Verbraucher oder der Einkommensbezieher aufgebracht werden müßten.

Vergleiche innerhalb Europas haben gezeigt, daß die Höhe der Beiträge nur einen begrenzten Einfluß auf die Höhe der gesamten Arbeitskosten hat. Andere Faktoren wiegen schwerer. Zudem sagt die Höhe der Beiträge wenig aus, wenn man sie isoliert betrachtet. Dänemarks Wirtschaft ist wegen der niedrigen Beiträge keineswegs privilegiert – die hohe Besteuerung der Gewinne macht den Vorteil mehr als wett.

Gleichzeitig gibt es aber eine andere Beobachtung: Wo (wie in Frankreich und Spanien) die Beiträge der Arbeitgeber hoch sind, sind die Löhne und Gehälter relativ niedrig; dagegen sind (siehe Dänemark) in Ländern mit niedrigen Beiträgen die Löhne und Gehälter höher, deren Bezieher müssen darauf aber hohe Einkommensteuern zahlen. Für die Unternehmen und deren Arbeitskosten macht das jedoch keinen nennenswerten Unterschied: Die Summe aus Löhnen und der darauf zu zahlenden Beiträge ist in etwa gleich.

Bleibt dann die Frage, ob es nicht sinnvoll wäre, wenn die Europäer ihre national geprägten Sozialsysteme und deren Finanzierung harmonisierten. Die bis Mitte der siebziger Jahre vorherrschende Meinung, mit dem Wirtschaftswachstum würden sich auch die Institutionen der sozialen Sicherung in Europa angleichen, hat sich bisher jedenfalls nicht bestätigt. Die kulturellen und historischen Wurzeln sind so verschieden, daß die Organisationsformen und Finanzierungsmethoden in ihren nationalen Ausprägungen überlebt haben.

Daran will auch Brüssel nicht rütteln, eine europaweite Harmonisierung scheint weder möglich noch nötig. Eine Einsicht jedoch scheint sich überall durchzusetzen: Der Effekt der Umverteilung wird zu stark, und letzten Endes müssen die Versicherten selber dafür zahlen, sei es über höhere Beiträge, höhere Steuern, höhere Preise oder niedrigere Einkommen.

Die Diskussion läuft darauf hinaus, daß das staatliche System der sozialen Sicherheit nur noch einen allgemeinen Grundbedarf deckt und dem Bürger die Verantwortung für jeden weitergehenden Schutz überlassen bleibt. Das wird besonders deutlich bei der Rentenversicherung, deren Finanzen überall unter einer sich verschlechternden Bevölkerungsstruktur leiden. Doch eine einheitliche Euro-Lösung wird es auch hier nicht geben. Jedes Land muß seine eigene Lösung finden.

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Neue Konzepte gegen Obdachlosigkeit Von Roland Kirbach