Das haben wir noch nie so gemacht – Seite 1

Von Wolfgang Hoffmann

Werner Hagedorn, Vorsitzender des Deutschen Beamtenbundes, drohte. Weil die Beamten in diesem Jahr drei bis vier Monate auf ihre Besoldungserhöhung warten müssen, wachse deren "Wut und Empörung" nahezu täglich. 1,9 Millionen beamtete Staatsdiener fühlen sich als Opferlämmer der Nation.

Die Klagen sind nicht neu, und das Bedauern der Nicht-Beamten hält sich auch in Grenzen. Die Staatsdiener standen noch nie hoch im Kurs. An vielen Stammtischen wird die über 2000 Jahre alte Meinung des chinesischen Philosophen Meng Tse geteilt, wonach die meisten Beamten meinten, "der Staat sei vor allem da, um ihnen eine geachtete, mühelose und einträgliche Stellung zu sichern". Zwar ist die Zahl der Staatsdiener seit 1980 im alten Bundesgebiet nur um rund drei Prozent gestiegen, doch in derselben Zeit schnellten die von ihnen verursachten Kosten um fast 50 Prozent in die Höhe (siehe Graphik). Auch die Pensionsausgaben werden bald alle Dimensionen sprengen. Wenn alles so weitergeht, so errechnete die schleswig-holsteinische Landesregierung, werden im Jahr 2030 die Personalausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden 14 Prozent des Bruttosozialprodukts ausmachen – doppelt soviel wie heute. Die Ausgaben für Pensionen werden sich von heute 1,7 Prozent auf 6,3 Prozent des Sozialprodukts vervielfachen.

Gleichzeitig ist das Ansehen des öffentlichen Dienstes auf einem Tiefpunkt. Immer neue Berichte und Untersuchungen bescheinigen der staatlichen Verwaltung mangelnde Kreativität und Flexibilität, starre Organisation, unüberschaubare Hierarchien, zu lange Entscheidungswege, Parteienfilz – und in der Folge die innere Kündigung von Staatsdienern. Die Beamtenlobby bestärkte zudem die kritische Öffentlichkeit immer wieder in ihrem Urteil, der Klientel gehe es vornehmlich um Geld und Privilegien.

Beispiel Arbeitszeit: Der Aufbau von Kranken- und Sozialversicherung in Ostdeutschland wurde weitgehend von den Beitragszahlern im Westen finanziert, also von Arbeitern und Angestellten. Weil Beamte keine Beiträge zur Sozialversicherung leisten, sollten sie auf dem Umweg über längere Arbeitszeiten ihr Scherflein beisteuern. Prompt zogen die Beamten gegen entsprechende Regierungspläne vor Gericht. Bitterer Kommentar von Schleswig-Holsteins Ministerpräsidentin Heide Simonis (SPD): "Ich hätte gern, daß die Ansprüche nach dem Alimentations- und Fürsorgeprinzip des Staates gegenüber den Beamten auch einmal dazu führen würden, daß diese sich für einen überschaubaren Zeitraum auch der besonderen Treueleistung bewußt werden, die sie zu bringen haben." Und der FDP -Abgeordnete Burkhard Hirsch befürchtet: "Es wird zur Abschaffung des Berufsbeamtentums kommen, wenn die dringende Reform des öffentlichen Dienstes auch in der nächsten Legislaturperiode ausbleibt."

Von Reformen mit und ohne Berufsbeamten ist seit mehr als zwanzig Jahren die Rede. Aber wäre die öffentliche Verwaltung ohne Beamten effizienter und billiger als mit? Schon heute beschäftigt der Staat zu zwei Drittel Mitarbeiter im Angestelltenverhältnis und nur zu einem Drittel Beamte. Ein Gutachten des Bundesrechnungshofes kam 1984 sogar zu dem Ergebnis, Beamte kämen den Staat billiger als Angestellte, zudem hätten sich letztere längst weitgehende Unkündbarkeit und beamtenähnliche Versorgungsbezüge erstritten.

Doch längst scheinen die Beamten ihre Kollegen wieder überholt zu haben. Der frühere Präsident des Bundesrechnungshofes, Heinz Günter Zavelberg, ein unverdächtiger Zeuge, berichtete kürzlich vor der Arbeitsgemeinschaft der Verbände des Höheren Dienste von neueren Berechnungen aus dem Bonner Innenministerium, nach denen "die Beamten durchweg wesentlich mehr (kosten) als vergleichbare Angestellte". Und der "Widerstand der Lehrer und Professoren gegen einen Verlust des Beamtenstatus" belege schließlich auch "die Attraktivität der Beamten- gegenüber den Angestelltenbezügen".

Das haben wir noch nie so gemacht – Seite 2

Wenn aber der öffentliche Dienst so teuer ist – wäre vielleicht Privatisierung öffentlicher Aufgaben der Ausweg? Städte, Gemeinden, zunehmend auch einzelne Länder und der Bund versuchen, auf diese Weise Geld zu sparen. Das Problem ist, daß dabei häufig kein echter Wettbewerb entsteht, sondern nur das staatliche in ein privates Monopol umgewandelt wird. Die Monopolkommission, strenge Verfechterin von Deregulierung und Privatisierung, wertete die Umwandlung der Bundesanstalt für Flugsicherung 1992 in eine GmbH als Musterbeispiel verfehlter Privatisierung von Hoheitsaufgaben: "In Zukunft verfügen Fluglotsen als Angestellte einer formal privaten GmbH über das Streikrecht. Dies ist gleichbedeutend mit einer Lizenz an eine kleine Gruppe von Beschäftigten zur Ausplünderung von Verbrauchern und Steuerzahlern."

Selbst ein Unternehmer wie Reinhard Mohn, Nestor der Bertelsmann-Stiftung, differenziert: "Wenn der öffentliche Dienst so leistungsfähig wie private Anbieter wird, ist die Privatisierung von Dienstleistungen überflüssig." Daß dies möglich ist, belegen internationale Untersuchungen der Bertelsmann-Stiftung: In Neuseeland, den Vereinigten Staaten und Großbritannien behaupten sich kommunale Anbieter erfolgreich gegenüber privater Konkurrenz. Entscheidend ist, daß die öffentliche Verwaltung von der privaten Wirtschaft einiges lernt:

  • Handlungsabläufe rational zu steuern (Controlling);
  • Hierarchien zugunsten von mehr Eigenverantwortung der Mitarbeiter abzubauen;
  • das starre Haushaltsrecht durch eine moderne Kostenrechnung zu ersetzen.

Es ist kein Zufall, daß immer mehr Kommunen zu diesen Methoden übergehen. Weil sie den engsten Kontakt zum Bürger haben, sind sie dem stärksten Reformdruck ausgesetzt – der Beschwerdeweg ist kurz. Und es ist sicher auch kein Zufall, daß die Verwaltung mit dem schlechtesten Ruf dort zu Hause ist, wo die teuersten Beamten am weitesten vom Bürger entfernt sind – in Bonn.

Nach einer Studie der Friedrich-Ebert-Stiftung leiden die Bundesverwaltungen wie alle anderen Großorganisationen "an Überkomplizierung und Übersteuerung". Sie haben sich mit ihrer Größe schlicht übernommen und produzieren entweder "statisches Verharren" oder "Aktionismus", manchmal sogar beides. Auffallend ist besonders die Aufblähung der Regierungsspitze. Anfang der fünfziger Jahre kam der Apparat noch mit 13 Ministerien, 13 Staatssekretären, 16 Ministerialdirektoren und insgesamt 4000 Beschäftigten aus. Mittlerweile zählt er 27 000 Staatsdiener, 19 Minister, 62 Staatssekretäre und 122 Ministerialdirektoren.

Der Bonner Apparat hält besonders eisern am hergebrachten Dienstrecht und an den komplizierten Haushaltsvorschriften fest. Jedes private Unternehmen, das nach solchen Prinzipien wirtschaftete, wäre binnen kurzer Zeit pleite. Reformversuche blieben bisher schon im Ansatz stecken. Obwohl im Verteidigungsministerium seit über zehn Jahren Konzepte für eine Reform der Bundeswehr nach betriebswirtschaftlichen Kriterien vorliegen, werden sie im Verteidigungsministerium blockiert. Noch vor wenigen Wochen wurde in einem neuen Gutachten belegt, daß die Bundeswehr bei der Umsetzung der Konzepte jährlich mindestens zwei bis drei Milliarden Mark sparen könnte. Kein Minister war bisher in der Lage, den Widerstand des Apparates zu brechen.

Auch kleinere Verbesserungsvorschläge scheitern oft an der Devise: Das haben wir noch nie so gemacht. Beispiel: Jedes einzelne Ministerium unterhält zum Zweck der "Schriftgutverwaltung" eine eigene Aktenregistratur. Einzige Ausnahme ist seit eh und je das Postministerium. Dort verwaltet jeder Bearbeiter seine eigenen Akten. Wenn sie erkennbar nicht mehr benötigt werden, kommen die Altakten ins Bundesarchiv. Der Innenminister wies diesen Verbesserungsvorschlag für alle übrigen Ministerien zurück. Eingaben an den Bundestag, die Regierung über das parlamentarische Budgetrecht zu zwingen, blieben fruchtlos. Jedes Ministerium hätte auf diese Weise etwa fünfzig Registraturkräfte einsparen können.

Das haben wir noch nie so gemacht – Seite 3

Zur Immobilität des Apparates trägt bei, daß Beamte gegen ihren Willen so gut wie nicht versetzbar sind, schon gar nicht von einem Dienstherren zum anderen, also etwa aus dem Bundes- in den Gemeindedienst oder umgekehrt. Doch selbst innerhalb dieser Grenzen stoßen Versetzungen auf so viel Widerstand, daß Mobilität nur noch mit Geld erkauft werden kann. Ein Beispiel ist die sogenannte Buschzulage für den vorübergehenden Einsatz in den neuen Bundesländern. FDP-Abgeordneter Burkhard Hirsch: "In der preußischen Verwaltung war es selbstverständliche Regel, daß nur mit Beförderung rechnen konnte, wer auch bereit war, sich auf andere Posten versetzen zu lassen." Wie solle man Stahlarbeitern erklären, sie könnten ihren Arbeitsplatz nicht mehr wie bisher vor der Haustür haben, "wenn sich im Bereich der Beamten nichts bewegt".

Die Immobilität der Beamten ist auch Ergebnis einer verfehlten Personalpolitik. Heinz Günter Zavelberg zum Beispiel bemängelt, daß junge Beamtenbewerber schon nach kurzem Einsatz bei nachgeordneten Behörden von den Bonner Ministerien übernommen werden. Praktische Verwaltungserfahrung in verantwortlicher Position außerhalb Bonns sei die "Ausnahme".

Statt mit Personalplanung beschäftigt sich das dafür zuständige Innenministerium mit der Planung immer neuer Zulagen. Um die Staatsdiener bei Laune zu halten, gibt es davon schon ein paar hundert. Der noch unter Verschluß gehaltene Perspektivbericht des Innenministers hat zwar einen neuen Bonus für besondere Leistungen im Visier, nicht aber einen Malus für das Gegenteil. Schwächen des Personals werden durchweg mit Milde behandelt. So hat der Bundesdisziplinaranwalt in seinem jüngsten Jahresbericht die zu milde Ahndung der Dienstvergehen von immer zahlreicher werdenden Wiederholungstätern heftig kritisiert.

Das neue Zulagensystem, das im Perspektivbericht vorgeschlagen wird, enthält ein Strickmuster, das aus den sechziger Jahren bekannt ist. Damals wurde für besondere Leistungen sogenannter Referenten (das Referat ist im Ministerium die wichtigste und eigentliche Arbeitseinheit) eine De-Luxe-Besoldung eingeführt; die besonders guten wurden als Ministerialräte nach der Besoldungsstufe B 3 besoldet – festes Grundgehalt, heute 8650 Mark. Die übrigen bekommen die Besoldungsstufe A16, ein Gehalt, das bei, 4360 Mark beginnt und mit 7890 Mark endet. Um die Anreizwirkung zu erhalten, sollte eigentlich nicht mehr als ein Viertel aller Ministerialräte nach B3 besoldet werden. Binnen weniger Jahre war diese Regel ins Gegenteil verkehrt: 75 Prozent erhielten B 3.

Solche Ungereimtheiten müssen beseitigt werden. Ebenso ein weiterer Mißstand: Das Gehalt des Beamten steigt automatisch mit dem Dienstalter. Als erstes Land hat Baden-Württemberg jetzt beantragt, diesen Beförderungsrhythmus aufzubrechen. Die automatische Beförderung soll deutlich zugunsten leistungsbezogener Besoldung eingeschränkt werden.

Auch ist nicht einzusehen, "weshalb sich das Ruhegehalt nicht am Lebenseinkommen, sondern am jeweils höchsten periodischen Einkommen orientiert" (Zavelberg). Das hat nämlich unerwünschte Folgen: Wird ein Beamter kurz vor Aushändigung seiner Ruhestandsurkunde noch befördert, bemißt sich seine Pension nach der Höhe des letzten Gehalts. Dieser Mechanismus wird noch dadurch verteuert, daß die Praxis der Frühpensionierung mittlerweile überzogen wird. Wird ein Beamter zum Beispiel vorzeitig pensioniert, macht er eine Stelle frei. Für den Frühpensionär, der mit 75 Prozent seines Gehalts nach Hause geht, rückt ein Aktiver mit 100 Prozent nach. Die Kieler Staatskanzlei hat die zwischen 1985 und 1991 ausgeschiedenen Staatsdiener unter die Lupe genommen und kam zu einem dramatischen Ergebnis: Nicht einmal ein Drittel der Staatsdiener erreichte die normale Altersgrenze; gut zwei Drittel gehen in den Frühruhestand – wegen nachgewiesener oder angeblicher Dienstunfähigkeit. Das birgt sozialen Sprengstoff, der in allen Parteien längst erkannt ist. Über Schlußfolgerungen freilich, Frühpensionäre etwa für Gemeinschaftsdienste zu verpflichten, wird nicht offen diskutiert.

Kritiker sehen die Ursache mangelhafter Qualität der öffentlichen Verwaltung häufig im starren Dienstrecht. Das ist nicht einmal die halbe Wahrheit. Problem ist nämlich, daß gute Vorschriften nicht vorschriftsmäßig angewendet werden. Der ehemalige Rechnungshof-Präsident Zavelberg hat festgestellt, daß das geltende Gebot, "über Einstellung und Beförderung des Beamten nur nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu entscheiden, weitgehend in Vergessenheit geraten" sei. Statt dessen würden Beamte immer häufiger auch ohne Wechsel des Dienstpostens und ohne Änderung ihrer Aufgaben in höherwertige Ämter befördert werden: "Manchmal kann man den Eindruck gewinnen, als gehe nicht der Mann zur Stelle, sondern die Stelle gehe zum Mann."

Das haben wir noch nie so gemacht – Seite 4

Zu diesem Mißstand hat nicht zuletzt Parteibuchwirtschaft beigetragen. Im Bundeskanzleramt zum Beispiel suchen Beamte bereits Zuflucht bei Gerichten, weil Personalpolitik nicht nach "Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung", sondern "nach Gutsherrenart" betrieben wird (so Personalratsvorsitzender Christian Ueck). Eingerissen ist auch die Berufung sogenannter Seiteneinsteiger in höchste Staatsämter. Das Prinzip, erfahrene Praktiker außerhalb des Dienstes für den Beamtendienst zu gewinnen, hat Sinn, weil die Verwaltung Auffrischung gut gebrauchen kann. Solche Ausnahmen sind ausdrücklich vorgesehen.

Die Ausnahmeregeln wurden allerdings parteipolitisch pervertiert. Die Ernennung des CDU-Abgeordneten Gerhard O. Pfeffermann zum Post-Staatssekretär ist einer der jüngsten Sündenfälle. Weil die Qualifikation zum beamteten Staatssekretär fehlte, hat der Bundespersonalausschuß, der für solche Ausnahmen zuständig ist, der Ernennung nicht zugestimmt. Darauf erhielt Günstling Pfeffermann die begehrte Trophäe in Form eines Anstellungsvertrags, dem der Bundespersonalausschuß nicht zustimmen muß. Solche Praktiken machen den öffentlichen Dienst und das Berufsbeamtentum zur Beute für Postenjäger und Postenkleber der Parteien. Motivation bleibt auf der Strecke.