Die Klage über den Reformstau übersieht eine wichtige Entwicklung: In den Städten und Gemeinden hat sich in den vergangenen Jahren viel verändert.

Begonnen hat es Anfang der neunziger Jahre, mit einer gehörigen Zeitverzögerung gegenüber anderen Städten und Regionen wie etwa Tilburg in Holland, Christchurch in Neuseeland oder Phoenix in Arizona. Ein erster Höhepunkt waren die internationalen Recherchen für den Carl-Bertelsmann-Preis "Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung" im Jahre 1993. Heute haben viele Kommunen, was die Bereitschaft zur Reform der Verwaltung angeht, den Bund und die Länder deutlich hinter sich gelassen. Vor ihnen liegt freilich eine noch schwierigere Aufgabe: die Schnittstellen zwischen Politik, Verwaltung und Gesellschaft neu zu bestimmen, die Aufgaben anders zu verteilen und den Bürger stärker in die Politik der Städte und Gemeinden einzubeziehen. Reform der Verwaltung allein genügt nicht. Es stellt sich die Aufgabe, den Staat neu zu denken.

Das wird deutlich, wenn man die Anregungen und Ergebnisse von zwei wichtigen Büchern betrachtet. Das eine ist entstanden aus dem Forschungsvorhaben "Neue Städte braucht das Land - Strukturen, Prozesse und Wirkungen europäischer Innovationsstrategien" am Wissenschaftszentrum Berlin, gefördert von der Hans-Böckler-Stiftung und der Gewerkschaft ÖTV.

Der Band "Innovative Kommunen" zeichnet sich vor allem durch drei Vorzüge aus: durch seinen Blick über die Grenzen, der gelungene Beispiele aus aller Welt, aber auch aus Deutschland (Heidelberg) in die Debatte einführt durch die geschickte Verbindung von Theorie und Praxis und nicht zuletzt durch seine empirischen Wirkungsanalysen, die es erlauben, verschiedene Reformstrategien anhand ihrer Folgen zu beurteilen. Eines der Ergebnisse: Wettbewerb ist besser als bloße Privatisierung. "In halbwegs offenen Marktstrukturen erweist sich der Wettbewerb zwischen privaten und öffentlichen Trägern hinsichtlich Preis, Qualität und Kundenorientierung als die vorteilhafteste Lösung, definiert vom Kunden- und Bürgerinteresse her."

Aber ebenso deutlich werden auch die Defizite und die offenen Fragen der bisherigen kommunalen Reformen in Deutschland: Sie beschränken sich weitgehend auf das, was Frieder Naschold die "Binnenmodernisierung" der Verwaltung nennt. Häufig wird kommunale Politik durch betriebswirtschaftliche Kostenrechnung ersetzt. Von einem Trend zur Kunden-, also Bürgerorientierung kann nicht die Rede sein, von "Trendsettern" wie der Heidelberger Oberbürgermeisterin Beate Weber einmal abgesehen. Wettbewerbliche Elemente werden nur recht zögerlich eingeführt. Fragen der politischen Steuerung (Was sind eigentlich künftig die genuinen Aufgaben der Kommunen, und wie kann sie diese am besten, also ökonomisch und gut, erbringen?) stehen noch nirgendwo auf der Tagesordnung.

Doch solch grundsätzliche Reformen, auch das macht der Band deutlich, stoßen rasch an die Grenzen: in den Köpfen der Beteiligten und in der Wirklichkeit der deutschen Politikverflechtung. "Weder in den Köpfen der Kommunalpolitiker und -beamten noch in den Organigrammen steht der Bürger an oberster Stelle", schreibt Gerhard Banner, einer der Reformatoren auf diesem Gebiet. "Im heutigen kommunalen Alltag dominiert vielmehr die Orientierung am Staat."

Gemeint ist die Orientierung an Vorschriften, Weisungen, Vorbehalten des Bundes und der Länder. "So wurde aus der Bürgerkommune eine Staatskommune."