Die Klage über den Reformstau übersieht eine wichtige Entwicklung: In den Städten und Gemeinden hat sich in den vergangenen Jahren viel verändert.

Begonnen hat es Anfang der neunziger Jahre, mit einer gehörigen Zeitverzögerung gegenüber anderen Städten und Regionen wie etwa Tilburg in Holland, Christchurch in Neuseeland oder Phoenix in Arizona. Ein erster Höhepunkt waren die internationalen Recherchen für den Carl-Bertelsmann-Preis "Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung" im Jahre 1993. Heute haben viele Kommunen, was die Bereitschaft zur Reform der Verwaltung angeht, den Bund und die Länder deutlich hinter sich gelassen. Vor ihnen liegt freilich eine noch schwierigere Aufgabe: die Schnittstellen zwischen Politik, Verwaltung und Gesellschaft neu zu bestimmen, die Aufgaben anders zu verteilen und den Bürger stärker in die Politik der Städte und Gemeinden einzubeziehen. Reform der Verwaltung allein genügt nicht. Es stellt sich die Aufgabe, den Staat neu zu denken.

Das wird deutlich, wenn man die Anregungen und Ergebnisse von zwei wichtigen Büchern betrachtet. Das eine ist entstanden aus dem Forschungsvorhaben "Neue Städte braucht das Land - Strukturen, Prozesse und Wirkungen europäischer Innovationsstrategien" am Wissenschaftszentrum Berlin, gefördert von der Hans-Böckler-Stiftung und der Gewerkschaft ÖTV.

Der Band "Innovative Kommunen" zeichnet sich vor allem durch drei Vorzüge aus: durch seinen Blick über die Grenzen, der gelungene Beispiele aus aller Welt, aber auch aus Deutschland (Heidelberg) in die Debatte einführt durch die geschickte Verbindung von Theorie und Praxis und nicht zuletzt durch seine empirischen Wirkungsanalysen, die es erlauben, verschiedene Reformstrategien anhand ihrer Folgen zu beurteilen. Eines der Ergebnisse: Wettbewerb ist besser als bloße Privatisierung. "In halbwegs offenen Marktstrukturen erweist sich der Wettbewerb zwischen privaten und öffentlichen Trägern hinsichtlich Preis, Qualität und Kundenorientierung als die vorteilhafteste Lösung, definiert vom Kunden- und Bürgerinteresse her."

Aber ebenso deutlich werden auch die Defizite und die offenen Fragen der bisherigen kommunalen Reformen in Deutschland: Sie beschränken sich weitgehend auf das, was Frieder Naschold die "Binnenmodernisierung" der Verwaltung nennt. Häufig wird kommunale Politik durch betriebswirtschaftliche Kostenrechnung ersetzt. Von einem Trend zur Kunden-, also Bürgerorientierung kann nicht die Rede sein, von "Trendsettern" wie der Heidelberger Oberbürgermeisterin Beate Weber einmal abgesehen. Wettbewerbliche Elemente werden nur recht zögerlich eingeführt. Fragen der politischen Steuerung (Was sind eigentlich künftig die genuinen Aufgaben der Kommunen, und wie kann sie diese am besten, also ökonomisch und gut, erbringen?) stehen noch nirgendwo auf der Tagesordnung.

Doch solch grundsätzliche Reformen, auch das macht der Band deutlich, stoßen rasch an die Grenzen: in den Köpfen der Beteiligten und in der Wirklichkeit der deutschen Politikverflechtung. "Weder in den Köpfen der Kommunalpolitiker und -beamten noch in den Organigrammen steht der Bürger an oberster Stelle", schreibt Gerhard Banner, einer der Reformatoren auf diesem Gebiet. "Im heutigen kommunalen Alltag dominiert vielmehr die Orientierung am Staat."

Gemeint ist die Orientierung an Vorschriften, Weisungen, Vorbehalten des Bundes und der Länder. "So wurde aus der Bürgerkommune eine Staatskommune."

Auf dem Prüfstand steht deshalb die deutsche Finanzverfassung, stehen Bund und Länder, die überdies die Reformbemühungen der Kommunen oft eher behindert als, etwa durch großzügige Experimentierklauseln, gefördert haben. Nötig ist ein neues Nachdenken über die Ordnung der öffentlichen Dinge.

Diese Debatte über ein neues Verständnis vom Staat hat schon vor Jahren ein amerikanischer Bestseller auf eine höchst fruchtbare Weise angeregt, der jetzt endlich auch in einer deutschen Ausgabe vorliegt: David Osborne und Ted Gaeblers Buch "Reinventing Government". Der ursprüngliche Titel sagt, worum es geht: nicht einfach um mehr oder weniger Staat, wie die sterilen Alternativen hierzulande noch immer herumgereicht werden, sondern um einen anderen, einen intelligenteren Staat, der seiner Verantwortung besser gerecht werden kann, weil er seine Aufgaben anders als bisher wahrnimmt - und im übrigen den Bürgern und der Gesellschaft überläßt, was diese besser können.

Es geht darum, so der ursprüngliche Untertitel, den öffentlichen Sektor zu transformieren, nicht ihn abzuschaffen oder einfach zu privatisieren. Dazu schlagen Osborne und Gaebler vor allem drei Strategien und Maximen vor: Steuern statt Rudern, will sagen, eine Regierung soll sich darauf konzentrieren, Ziele zu definieren und dafür sorgen, daß sie erreicht werden, ohne zu glauben, alles selbst tun zu müssen mehr Wettbewerb, Evaluierung und Qualitätskontrollen auch im öffentlichen, sozialen und Bildungsbereich schließlich: Ressourcen statt Defizite. Es ist besser, wo immer möglich, Menschen zu aktivieren als zu betreuen.

Unter einem blassen Titel ist dieses Buch bei uns in einem betriebswirtschaftlichen Verlag erschienen. Besser als gar nicht, kann man da nur sagen, aber auch wieder typisch für das politisch-intellektuelle Klima in einem Lande, in dem die Standortdebatte auf Kostensenkung zusammenschnurrt.

Dabei hängt die Zukunft selbst des Wirtschaftsstandortes Deutschland viel mehr von Entwicklungen und Veränderungen ab, wie sie in diesen beiden Bänden diskutiert werden, als von manch kurzfristig-betriebswirtschaftlicher Logik.

In einem sehr lesenswerten Beitrag für das Jahrbuch 1997 des Wissenschaftszentrums Berlin hat Frieder Naschold den Zusammenhang zwischen ökonomischer Leistungsfähigkeit und institutioneller Innovation historisch, systematisch, vergleichend untersucht. Sein Ergebnis: Im globalen Wettbewerb wiegt die Innovationskrise schwerer als die Kostenkrise. Es sind "die leisen und schleichenden Signale nachlassender Evolutionsfähigkeit" der staatlichen und wirtschaftlichen Strukturen, so Naschold, die das Land bedrohen, nicht die lauten Alarmsignale aus mancher Ecke der deutschen Wirtschaft, hinter der er eher einen Verteilungskonflikt vermutet.

Innovative Kommunen

Frieder Naschold, Maria Oppen,

Alexander Wegener

InternationaleTrends und deutsche

Erfahrungen

Verlag W. Kohlhammer,

Stuttgart 1997

364 S., 76,- DM

Der innovative Staat

David Osborne und Ted Gaebler

Mit Unternehmergeist zur Verwaltung der Zukunft

Mit einem Vorwort von Erwin Teufel

Gabler Verlag, Wiesbaden 1997

292 S., 89,- DM