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Es war im Wendeherbst 1982, als der neugewählte Bundeskanzler Helmut Kohl versprach: "Wir wollen den Staat auf seine ursprünglichen und wirklichen Aufgaben zurückführen." Bei dem Versprechen ist es im wesentlichen geblieben. Die Bilanz zur Verschlankung der Bundesregierung und ihrer Behörden ist ausgesprochen mager.

Derweil Länder und Kommunen im zurückliegenden Jahrzehnt ihre Verwaltungen auf den Prüfstand stellten, um verkrustete Strukturen aufzubrechen, blieb der Bund ziemlich untätig. Das hat Innenminister Manfred Kanther in seinem jüngst abgeschlossenen Bericht "Schlanker Staat" indirekt sogar zugegeben. Sein vorsichtiges Urteil über die Fortschritte der Verwaltungsreform: "Für die gesamte Bundesverwaltung ergibt sich schon allein aufgrund ihrer Komplexität ein noch eher differenziertes Bild."

Der Frust, den Scholz erkennen läßt, ist verständlich. Nach Bergen von Papier, die sein Sachverständigenrat und die zuvor schon tätige Unabhängige Kommission zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung produziert haben, bewegt sich in Bonn nur allzuwenig. Zwar enthält der vom Innenminister vorgelegte Generalkalender "Schlanker Staat" eine Hitliste von über 800 Modernisierungsprojekten, viel Staat ist damit nicht zu machen.

Die Einstellung der Produktion von Gelbfieberimpfstoff beim Robert-Koch-Institut ist kaum als gelungene Verschlankung zu preisen. Wenn der Bund eine Bundeswasserstraße in kommunale Obhut gibt, hat das wenig mit Modernisierung zu tun. Und die als Projekt ausgegebene Kürzung von Zuwendungen an den kirchlichen Suchdienst ist eine schlichte Sparaktion unter dem Diktat knapper Kassen. Die Privatisierung des Reinigungsdienstes beim Bundesverwaltungsgericht kann verdienstvoll gewesen sein, doch nur, wenn die Gebäudereinigung auch langfristig billiger wird. Grundlegenden Reformcharakter hat die Verlagerung solcher Aufgaben nicht. Sie ist mitunter sogar kontraproduktiv; ohne genügend private Wettbewerber besteht die Gefahr, daß bisher staatlich wahrgenommene Aufgaben teurer werden. Auch die durchaus erfolgreiche Privatisierung des industriellen Bundesvermögens ist wenig originell. Bonn hat damit Ballast abgeworfen, der dem Finanzminister zudem viel Geld eingespielt hat. Die Regierungsarbeit aber wurde weder gestrafft noch effizienter. Die von Verwaltungswissenschaftlern wie Praktikern beklagten strukturellen Defizite bestehen fort. Beispielhaft ist die von Legislaturperiode zu Legislaturperiode ausgeweitete Zahl der Ministerien mit ihren wachsenden Wasserköpfen an der Spitze.

Die Zuständigkeit für Bildung, Forschung und Technologie etwa liegt schwerpunktmäßig bei dem dafür gebildeten Ministerium, doch nur zwei Drittel der einschlägigen Bundesausgaben (11,3 Milliarden Mark) werden auch dort verwaltet; ein Drittel (6,3 Milliarden) verteilt sich auf sieben andere Ministerien. Ähnlich zergliedert sind die entwicklungspolitischen Aktivitäten. Außer dem Bundesministerium für Zusammenarbeit mischen insgesamt dreizehn weitere Ressorts mit. Das schafft Reibungsverluste und unnötige Doppelarbeit und verhindert Entwicklungspolitik aus einem Guß.

An manchen Stellen ist Bonns "schlanke" Bilanz schlicht Augenwischerei. Da bescheinigt sich das Auswärtige Amt (AA) ein schönes Konzept zur Reorganisation, aber gleichzeitig legt das Referat Öffentlichkeitarbeit des AA einen zwei Jahre alten Aufsatz von Staatssekretär Peter Hartmann neu auf, der harsche Kritik an der "weiträumigen Streuung der Kompetenzen in Auswärtigen Angelegenheiten" übt: "Überlegungen zur Verschlankung im Instrumentarium der deutschen Außenpolitik müssen - wenn sie wirkungsvoll sein sollen - das Gesamtsystem unserer Außenpolitik auf den Prüfstand stellen."

Zur Modernisierung staatlicher Aufgaben gehört nach Ansicht der Präsidentin des Bundesrechnungshofes, Hedda von Wedel, vor allem ihre Bündelung, die aber fehlt. So beklagt sie etwa die Vielzahl von kumulativ oder alternativ wirkenden Sozialleistungen, die von einer noch größeren Vielzahl von Ministerien und Behörden verwaltet werden. Intransparenz und Behördendickicht begünstigten dabei nicht nur Mißbrauch und Mitnahmeeffekte, sie hätten auch negative Auswirkungen auf die Regierungsarbeit. Kritik ist jedoch wenig gefragt, stellt von Wedel (CDU) nach sechzehnjähriger Regierungsära Kohl fest: "Von einer wirksamen Aufgabenkritik, die eine Verringerung der Staatsaufgaben und der Staatsquote bewirkt, sind wir nach unseren Erkenntnissen noch zu weit entfernt."

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Der Umzug nach Berlin vergrößert das Chaos

Die Regierung beharrt auf dem Kombinationsmodell - Kanzler und neun Ministerien ziehen nach Berlin, sechs Ressorts bleiben in Bonn. Das ist auch nach Meinung des Rechnungshofes nicht nur teuer, es wird auch die Arbeitsfähigkeit der Regierung mindern. Da die in Bonn verbleibenden Ressorts zusätzlich Dienstsitze in Berlin haben, die Berliner wiederum auch in Bonn präsent bleiben, sind Reibungsverluste und zusätzlicher Personalbedarf programmiert. Aus gutem Grund haben die Frankfurter Rechnungsprüfer bei der Bundesverwaltung auch "keinen Gesprächspartner gefunden, der dem sogenannten Kombinationsmodell für die Aufteilung der Bundesressorts auf die beiden Dienstsitze ein dauerhaftes Überleben bescheinigt hätte".

Mangel an Ideen und Vorschlägen für Reformen der Verwaltungs- und Regierungsarbeit herrscht seit Jahren nicht mehr. Das eigentliche Reformdefizit liegt denn auch in der praktischen Umsetzung. Die sinnvolle Vorschrift zum Beispiel, daß jedes neue Gesetz vor seiner Verabschiedung erst einmal auf Notwendigkeit, zusätzlichen Personalaufwand, Kosten und Nutzen überprüft werden muß, steht nur auf dem Papier. "Die Ressorts betrachten die Vorschrift als Formalie und ignorieren sie", ermittelte Michael Bürsch. Wichtig sei deshalb eine zentrale Kontrollinstanz für die gesamte Bundesregierung. Der Sachverständigenrat von Rupert Scholz hat dazu eine Normenkontrollinstanz beim Kanzleramt vorgeschlagen. Dabei ist es geblieben.

Folgenabschätzung von Gesetzen muß Chefsache sein, sagt auch Carl Böhret, Verwaltungswissenschaftler in Speyer. Mit der Mainzer Landesregierung hat er erfolgreich ein Verfahren dazu entwickelt. Doch wenn Politik die Durchsetzungskraft fehle, so Böhret, sei der Behördenwiderstand gegen Innovationen in aller Regel kaum zu brechen. Böhret attestiert dem Bonner Innenminister durchaus ernsthafte Bemühungen, den Rückstand des Bundes gegenüber den Ländern aufzuholen, dennoch komme der Modernisierungsprozeß nur zäh voran.

Für den Mannheimer Betriebswirtschaftler Peter Eichhorn hängt das mit der unterschiedlichen Struktur von Basis- und Ministerialverwaltungen zusammen. Gemeindeverwaltungen seien leichter als Dienstleistungsbetriebe zu begreifen, Modernisierung gegenüber daher aufgeschlossener. Ministerien mit einer Vielzahl nachgeordneter Oberbehörden seien ungleich schwerer umzusteuern.

Das gilt um so mehr, als die Bundesregierung die Beschäftigten der Verwaltungen nicht genügend in die Reformbestrebungen einbindet. Konrad Höffken von der Bonner Verbindungsstelle der ÖTV weiß aus intimer Kenntnis, daß "eine Beteiligung der Beschäftigten an dem Thema ,Schlanker Staat' so gut wie nicht stattfindet". Selbst Personalräte in den Ministerien sind über Veränderungen in ihrem Bereich unzureichend informiert. Ein Vorsitzender, der "lieber nicht genannt" sein möchte, berichtet: "Wir sind immer wieder erstaunt darüber, was in unserem Haus alles passiert. Wir kriegen davon jedenfalls nichts mit."

Die Sparmaßnahmen der Bundesregierung bekommen sie dagegen um so deutlicher zu spüren. Seit 1991 hat der Bund sein Personal um rund 60 000 Beschäftigte (etwa siebzehn Prozent) verringert. Der Erfolg ist unstrittig, allerdings ist Stellenabbau nicht nur die einfachste Form der Verschlankung, sondern auch eine besonders einfallslose.

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