Das Europäische Parlament fand die Zeit schon 1984 reif für eine europäische Verfassung. Sein Entwurf traf jedoch auf kein großes Interesse. Zu fern schien die Europäische Gemeinschaft dem Publikum und selbst der Politik damals noch eine Freihandelszone ohne tiefgreifenden Einfluß auf die nationalen Verhältnisse. Diese Illusion schwand nach dem Vertrag von Maastricht aus dem Jahre 1992, mit dem die Europäische Gemeinschaft zur Europäischen Union fortentwickelt wurde. Maastricht rückte ins allgemeine Bewußtsein, in welchem Ausmaß politische Entscheidungen mittlerweile aus den nationalen Hauptstädten nach Brüssel abgewandert waren und wie wenig das Europäische Parlament bei diesen Entscheidungen zu sagen hatte. Mit einem Mal war das "europäische Demokratiedefizit" in aller Munde und verschaffte dem Verfassungsthema erstmals breitere Aufmerksamkeit. Das Europäische Parlament erblickte darin eine neue Chance und stellte 1993 und 1994 abermals einen Verfassungsentwurf zur Diskussion, ohne daß er jedoch von den anderen Organen der Gemeinschaft oder den Mitgliedstaaten aufgegriffen worden wäre. Der Ruf nach einer Verfassung ist seitdem freilich nicht mehr verstummt und unlängst auch von Regierungsseite erhoben worden. Außenminister Fischer hat in seiner programmatischen Rede vor dem Europäischen Parlament vom Januar dieses Jahres der Verfassungsfrage hohe Aktualität beigemessen (siehe ZEIT Nr. 4/99).

Der lauter werdende Ruf nach einer europäischen Verfassung darf freilich nicht zu der Annahme verführen, die Europäische Union sei noch gar nicht verfaßt. Sie ist verfaßt, allerdings im Unterschied zu den Mitgliedstaaten nicht durch eine Verfassung, sondern durch die Verträge, mit denen die Mitgliedstaaten die Europäische Gemeinschaft gegründet, erweitert und verändert haben. Diese Verträge erfüllen für die Union einen Großteil der Funktionen, die in den Mitgliedstaaten der Verfassung zufallen.

Für viele haben die Verträge äußerlich zuwenig Ähnlichkeit mit einer Verfassung nach staatlichem Vorbild. Sie verteilen sich nicht nur auf eine Vielzahl einzelner Dokumente, sondern gehen auch an Umfang weit über die in Europa üblichen Verfassungen hinaus. Von Übersichtlichkeit und Einprägsamkeit kann unter diesen Umständen keine Rede sein. Den Verträgen fehlt dadurch jene appellative Kraft, die Verfassungen auf die Bürger eines Staates ausüben können. Sie erzeugen weder emotionale Bindungen noch Identifikationsgefühle.

Andere vermissen in den Verträgen einen Bestandteil, den Verfassungen üblicherweise enthalten: einen Katalog der Grundrechte. Das heißt aber nicht, daß die europäischen Organe nicht durch Grundrechte gebunden wären: Der Europäische Gerichtshof hat diese Lücke weitgehend durch seine Rechtsprechung geschlossen.

Vielen mißfällt schließlich die Organisationsstruktur der Europäischen Union, die seit der Gründung der Gemeinschaft im Jahre 1957 nicht wesentlich verändert worden ist. Zum Teil geht das Mißbehagen darauf zurück, daß die demokratische Komponente in den Verträgen unterentwickelt wirkt, was sich vor allem an den Befugnissen des Parlaments ablesen läßt. Zum Teil scheint die Organisationsstruktur mit ihren Einstimmigkeitsregeln und dem Vertretungsanspruch jedes Mitgliedstaates in der Kommission für die an Aufgaben und Mitgliedern weiter wachsende Union nicht mehr angemessen.

Alle diese Rügen sind berechtigt. Durch die Kompliziertheit des Vertragswerks werden die Sympathiewerte, die sich mit einer Verfassung verbinden, verschenkt. Ein geschriebener Grundrechtskatalog würde die Grenzen verdeutlichen, die der öffentlichen Gewalt der Europäischen Gemeinschaft gezogen sind, und der Rechtsprechung einen festeren Halt geben. Die Institutionenordnung, die auf sechs Mitgliedstaaten und ein relativ geringes Entscheidungsvolumen bezogen war, muß auf die vergrößerte und kompetenzreichere Union eingestellt werden. Sämtliche Mängel lassen sich allerdings durch Änderungen der Verträge beheben. Einer Verfassung nach dem staatlichen Muster bedarf es dazu nicht.

Jene Bestimmungen, die im Staat der Verfassung vorbehalten sind, könnten in einer Art Grundvertrag zusammengefaßt, die übrigen in Zusatzdokumenten untergebracht werden. Vorschläge zu einer solchen Aufteilung liegen vor. Die Mitgliedstaaten könnten sich auf einen Grundrechtskatalog einigen und diesen in die Verträge oder den Grundvertrag einfügen. Alternativ könnte die Europäische Union - auch das wird erwogen - der Europäischen Menschenrechtskonvention beitreten. Man kann schließlich die Institutionenordnung den veränderten Bedürfnissen anpassen, etwa die Kommission verkleinern, die Einstimmigkeitserfordernisse weiter lockern, die Befugnisse des Parlaments vergrößern. Den Übergang vom Vertrag zur Verfassung setzt all das nicht voraus.