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Wolfgang Clement, Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen, ist ziemlich unbelehrbar. Obwohl er bereits mehrmals seit seinem Amtsantritt denkbar schlechte Erfahrungen damit gemacht hat, Reformen mit dem Kopf durch die Wand anzugehen, hält er weiter Kurs. Nach der schweren Panne mit der Fusion von Innen- und Justizressort wie auch mit dem allzu kurzlebigen Justizminister Rauball versucht Clement sich nun an einem gordischen Knoten. Rund 400 Sonderbehörden des Landes will er auflösen.

Erneut versucht der Ministerpräsident seine Verwaltungsstrukturreform mit einer Brachialgewalt durchzusetzen, die zwangsläufig Widerspruch provozieren mußte, zumal sich unter den vielen Sonderbehörden auch zwei so traditionsreiche wie die beiden Landschaftsverbände Rheinland (LR) und Westfalen-Lippe (LWL) befinden. Die sind preußisches Urgestein am Rhein und im Westfälischen, beinahe 200 Jahre alt. Als Kommunalverbände, in denen Städte und Gemeinden vertreten sind, nehmen sie übergreifende Aufgaben wahr: Sie unterhalten psychiatrische Kliniken oder Sonderschulen, sind zuständig für das Straßenwesen, und besonders wichtig ist die Pflege der landschaftlichen Kultur. Die einzelnen Mitglieder wären dazu gar nicht in der Lage.

Die beiden Provinzialverbände haben das Zusammenwachsen der Landesteile Nordrhein und Westfalen, von den Briten 1946 gegen jedes historische Vorbild zu einem Bundesland vereint, entscheidend befördert. Ferdinand Esser, Landesdirektor vom LV Rheinland, ist denn auch entsetzt. "Das ist das Todesurteil für 34 000 Beschäftigte", klagt er die Landesregierung an.

"Vormodern, nicht zeitgemäß, nicht europamäßig"

Esser und sein Kollege vom LV Westfalen-Lippe, Wolfgang Schäfer, haben Arm in Arm mit der Komba-Gewerkschaft von NRW bereits Zehntausende von Mitarbeitern auf die Straße geschickt, damit - wie es polemisch heißt - "Behinderte, Kranke und alte Mitbürger ihre Lobby behalten" und "unser Demokratieverständnis nicht Schiffbruch erleidet".

Die Proteste der Arbeitnehmer und ihrer Oberen sind starker Tobak. Denn daß die bisherigen Mittelbehörden billiger und effizienter wirtschaften könnten, wären sie nicht so überausgestattet, leugnen nicht einmal deren Bosse. "Vormodern, nicht zeitgemäß und nicht europamäßig" seien die Landschaftsverbände, urteilt der Berliner Verwaltungswissenschaftler Joachim Jens Hesse vom Europäischen Zentrum für Staatswissenschaft und Staatspraxis. Zwar attestiert Hesse den Landschaftsverbänden durchaus "eindrucksvolle Aufgabenerledigung", gleichwohl plädiert er für eine deutliche Entflechtung von zum Teil staatlichen, zum Teil kommunalen Aufgaben. Auf Hesses Gutachten, das er ursprünglich für den Bund der Steuerzahler erstellte, stützen sich auch die Überlegungen von Clements Innenminister Fritz Behrens, der die Reform umsetzen soll: "Zweck aller Änderungen ist es, staatliche Aufgaben abzubauen, Verwaltungsverfahren zu vereinfachen, den Handlungsspielraum für die Kommunen zu erweitern und neue Modelle für die Wahrnehmung von Aufgaben zu ermöglichen."

In der Tat ist nicht einzusehen, weshalb man eigenständige Eich- und Bergämter benötigt oder wofür ein Nebeneinander von staatlichen Forstämtern und Forstämtern der Landwirtschaftskammern zweckmäßig sein sollte. Clement will umstrittene Behördenaufgaben kommunalisieren, wo immer das möglich ist, und die staatlich-hoheitlichen Aufgaben auf die fünf Regierungsbezirke des Landes zu konzentrieren. Die würden dann auch die Aufgaben der Landschaftsverbände übernehmen, soweit sie nicht kommunalisiert werden. Die Regierungsbezirke sollten sich wiederum in "Dienstleistungszentren" verwandeln, womit zugleich das Ziel der Verwaltungsoperation abgesteckt ist: Aus Behörden werden Dienstleister.

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Ob sich der Bürger im zukünftigen Dienstleistungszentrum Köln oder Münster wohler fühlen wird als beim traditionsreichen Landschaftsverband, ist aber nicht ausgemacht. Daß historisch gewachsene Instanzen mit Traditionsnamen sich größerer Beliebtheit erfreuen als so manche Kopfgeburt, haben längst diverse Gebietsreformen gezeigt.

Die beiden Landschaftsverbände, die zur Disposition stehen, argumentieren zudem nicht grundlos, sie seien schon immer gewesen, was die Landesregierung anstrebe: Dienstleistungszentrum. Sie erledigen als verlängerter Arm von Städten, Kreisen und Gemeinden übergreifende kommunale Dienstleistungen. Die psychiatrische Betreuung, die Versorgung Behinderter oder der Unterhalt von Blindenschulen ist eigentlich Aufgabe der Kommunen. Weil sich der Unterhalt einer eigenen Psychiatrieklinik für die meisten Kommunen gar nicht lohnte, liegt die überregionale Aufgabenabwicklung nahe. Eine Rekommunalisierung wäre gar nicht sinnvoll.

Ähnliches gilt für Bereiche, in denen die Landschaftsverbände Dienstleister für Land und Bund sind wie im Straßenbau. Auch der soll von den neuen Dienstleistungszentren wahrgenommen werden. Für Esser "ökonomischer Unsinn". Straßenplanung und -bau würden dann von fünf verschiedenen Stellen aus gesteuert. Oder sogar von sechs. Denn Clements grüner Koalitionspartner möchte noch einen sechsten, durchaus naheliegenden Regierungsbezirk schaffen: für das Ruhrgebiet, das derzeit von drei Regierungsbezirken verwaltet wird.

Daß der Straßenbau teurer wird, wenn er von den Landschaftsverbänden abgezogen wird, steht wohl fest. Ein Gutachten der Unternehmensberatung Kienbaum in Düsseldorf ermittelte jährliche Mehrkosten von fast 50 Millionen Mark. Und wenn Sozialaufgaben der Landschaftsverbände direkt auf die Kommunen übertragen würden, müßten die erst Sachverstand aufbauen und dafür Personal rekrutieren. Das kann kaum Zweck einer Strukturreform sein.

Dennoch ist unstrittig, daß der Behördendschungel an Rhein und Ruhr gelichtet werden muß. Sich jedoch zuallererst an den Landschaftsverbänden zu vergreifen, dürfte eine Fehleinschätzung des Ministerpräsidenten gewesen sein, zumal diese längst selbst eigene Vorschläge für ihre Modernisierung erarbeitet haben. Übersehen wird auch, daß sie im Gegensatz zu den Regierungsbezirken von unten demokratisch legitimiert sind. Denn sie werden von gewählten politischen Vertretungen der Städte, Gemeinden und Kreise mitverwaltet. Und daß es dabei bleibt, dafür will Landesdirektor Esser "bis zum Umfallen kämpfen".

Möglicherweise wird eher die Landesregierung umfallen und einlenken. In den sozialdemokratisch beherrschten Kommunen, dem Rückgrat der Landes-SPD, formiert sich Widerstand gegen Clements Hauruckvorgehen. Und Laurenz Meyer von der CDU, Clements Gegenkandidat bei der Landtagswahl im kommenden Jahr, hat die Reformpläne als willkommene Wahlkampfmunition aufgegriffen, um sich auf den Macher Clement einzuschießen. Sogar die Wirtschaft, die sonst keine Gelegenheit ausläßt, sich über zuviel Verwaltung zu beklagen, macht mobil. Weil Clement den Gemeinden größeren Spielraum für privatwirtschaftliche Tätigkeiten einräumen will, droht kleinen und mittleren Betrieben Konkurrenz.

So könnte eine gutgemeinte und auch notwendige Verwaltungsreform scheitern, noch ehe sie richtig begonnen wird. Daran wäre aber der Ministerpräsident selbst schuld. Er hätte wissen müssen, daß sich eine Verwaltungsstrukturreform nicht erzwingen läßt, schon gar nicht von oben und gegen die Beschäftigten. Es geht auch anders, wie die Modernisierung der Landesverwaltung in Schleswig-Holstein gezeigt hat. Ministerpräsidentin Heide Simonis hat ihre Reform von unten her mit Beteiligung der Beschäftigten eingeleitet und so konstruktive Mitgestalter gewonnen. Die in NRW versäumte Diskussion soll jetzt nachgeholt werden, zumal die Grünen sich auf ihre Schutzfunktion gegenüber den Beschäftigten besonnen haben. Ihr Landesvorstandssprecher Rainer Priggen: "Schnellschüsse wird es nicht geben."

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Zu einer Beruhigung der verfahrenen Lage könnte Clements neuer Justizminister Jochen Dieckmann beitragen, auch wenn der Innenminister formal zuständig ist. Als bisheriger Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetages gehörte Dieckmann zu den Kritikern der Düsseldorfer Reform. In seiner Stellungnahme nahm der Städtetag die Landschaftsverbände ausdrücklich in Schutz und schrieb dem Ministerpräsidenten: "Die Städte lassen überörtliche kommunale Aufgaben - beispielsweise im Sozial- und Gesundheitsbereich - nicht auf die angedachten regionalen Dienstleistungszentren übertragen, solange nicht klar ist, daß diese kommunal geführt und mit einer kommunalen Vertretungskörperschaft ausgestattet sind."