Politiker bilden eine abgeschlossene Kaste, gesichert gegen Zutritt von außen; lediglich die Wahltermine können ihre Macht gefährden, weshalb sie auch nur von Wahl zu Wahl planen. Dies ist ein Befund, der weithin geteilt wird, und dass in der Abgeschlossenheit auch manches Unkraut gedeiht, lässt sich gegenwärtig gut verfolgen. Also liegt es nahe, über Reformen nachzudenken. An dieser Stelle sei eine Reform vorgeschlagen, die nur auf den ersten Blick abwegig wirkt: politische Aleatorik, also der Einbau von Zufallsmomenten.

Als unseriös, ja ungehörig wird der staatsbürgerlich Gebildete diese Idee empfinden. Entscheidung durch das Los - fair vielleicht, aber demokratisch?

Traditionelle Demokratien kombinierten Wahl und Los

Ein äußerst elaboriertes Verfahren wurde in Venedig für die Wahl des Dogen befolgt. Zuerst hatte man per Los 30 Patrizier als Wahlmänner gekürt. Aus dieser Grundgesamtheit wurden, wiederum durch Losentscheid, neun Personen gewählt, die ihrerseits per Mehrheitswahl 40 Männer bestimmten. Während sich diese 40 Wahlmänner zurückzogen und ihre Zahl per Los auf ein Dutzend reduzierten, das seinerseits wiederum 25 wählte, versammelten sich die neun ursprünglichen Wahlmänner in einer separaten Kammer. In beiden Teilmengen fanden nun noch diverse Nominierungen und Losziehungen statt, ehe letztlich eine Gruppe von elf Wahlmännern eine Gesamtheit von 41 Wahlmännern bestimmte, die dann mit einer Mehrheit von mindestens 25 Stimmen den Dogen zu wählen hatte.

Einfacher wollte man es nicht haben. Die Wahl dauerte fünf Tage.

Auch in der britischen Traditionsdemokratie wurde das Los bis ins 17. Jahrhundert hinein für gewisse politische Entscheidungen und Ämterbesetzungen herangezogen. "Bis vor ungefähr zwei Jahrhunderten war man allgemein der Ansicht, dass das Prinzip der Ämterrotation durch das Los zu den für eine Demokratie charakteristischen Verfahren gehört", resümiert der australische Politikwissenschaftler John Burnheim. Montesquieu beispielsweise, der Vater der Gewaltenteilung, schlug vor, dass die Zusammensetzung des Senats mittels eines Zufallsverfahrens bestimmt werden sollte. "Die Wahl durch das Los entspricht der Natur der Demokratie." Rousseau und Condorcet stimmten Montesquieu in dieser Frage ausdrücklich zu. Gleichwohl, es waren die terribles simplificateurs der Französischen Revolution mit ihrem "konstruktivistischen Rationalismus", wie ihn der Ökonom Friedrich August von Hayek nannte, deren "soziale Mathematik" keine Unbestimmtheit im politischen Raum zulassen wollte; der Volkswille hatte sich aus den Stimmen der Bürger zu addieren.

Das Zufallsprinzip überdauerte gleichwohl in gesetzlichen Vorschriften zur Organisation der Judikative. In den USA werden Richter und Geschworene teilweise durch das Los bestimmt. In norwegischen Amtsgerichten dient das Zufallsverfahren dazu, den Richtern die Fälle zuzuordnen. Jeder der drei Richter erhält drei oder vier Zahlen zwischen null und neun zugewiesen. Die Rechtsstreitigkeiten werden in der Reihenfolge ihres Eingangs nummeriert. Die letzte Zahl in der Eingangsziffer eines Falls bestimmt alsdann, welcher Richter den Prozess führt. Anders in Deutschland: Hier werden die Richter gemäß dem Anfangsbuchstaben des Beklagten zugeteilt. Dieses Verfahren weist freilich Nachteile auf. So gelangt ein Großunternehmen, das häufig Gegenstand von Rechtsstreitigkeiten ist, stets an denselben Richter.

Wieder eingebracht in die politikwissenschaftliche Diskussion wurden die Zufallsverfahren in den siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts. Die ersten Reformvorschläge zielten darauf, den Unterschied zwischen dem Wähler und der politischen Klasse letztlich aufzuheben: Jeder Wahlberechtigte soll gewärtig sein, dass ihn das Los treffen kann, als Repräsentant auserkoren zu werden. Der Politikwissenschaftler Robert A. Dahl wünschte sich 1970 in seinem Buch After the Revolution ein Parlament, das eine repräsentative Stichprobe der wahlberechtigten Bevölkerung darstellt. Der Vorteil dieses Systems wäre die Unabhängigkeit der Repräsentanten von Interessengruppen. Da die Parlamentarier durch ihr Tun keinen Einfluss auf ihre Wiederwahl hätten, lohnte es sich für Lobbyisten nicht, einzelne Abgeordnete aufzubauen. Die Repräsentanten wiederum wären davon befreit, ihr politisches Handeln am kurzfristigen Ziel der Wiederwahl auszurichten. Zudem würde die Auswahl der Repräsentanten per Stichprobe den Minderheiten in einem Staat eine adäquate Repräsentation garantieren.

Es wäre allerdings fraglich, ob sich die durch Stichprobe bestimmten Parlamentarier überhaupt gegenüber dem Bürger verpflichtet fühlten, da die Wiederwahl als Steuergröße für ihr politisches Verhalten entfiele. Um hier eine Sicherung einzubauen, müsste die Zufallswahl von Repräsentanten mit einem Abwahlreferendum kombiniert werden.

Die Idee einer durch Stichprobe bestimmten Legislative findet sich auch in weiteren Reformvorschlägen wieder. So fordert Burnheim, dass die politischen Entscheidungsgremien "aus einer statistisch repräsentativen Auswahl derjenigen Leute bestehen [sollten], die von den Entscheidungen betroffen sind. Die illusionäre Kontrolle, die der Bürger durch die Wahl von Volksvertretern ausübt, muß durch die reale Chance ersetzt werden, selbst zum aktiven Teilnehmer an der Ausarbeitung politischer Ideen nominiert und ausgelost zu werden." Auf diese Weise ließe sich auch die Entstehung einer Klasse von Berufspolitikern verhindern. Es ist unattraktiv, in eine politische Karriere zu investieren, wenn die Zufallswahl gilt.

Ein wesentlicher Nachteil einer als Stichprobe zusammengesetzten Legislative wäre freilich die fehlende Kontinuität im Parlament. Die Macht der Bürokraten würde infolgedessen anwachsen. Bei regelmäßig wechselnden Repräsentanten entstünde eine Informationsasymmetrie zugunsten der über mehrere Legislaturperioden im Amt bleibenden Staatsbeamten.

Die Beobachtung, dass die Präsidentenwahlen in den USA unverhältnismäßig teuer sind (Informationsaufwand für die Wähler, Wahlkampffinanzierung, Kosten der Wahlvorbereitung und -durchführung), gleichzeitig die Wahlbeteiligung aber relativ gering ist, ließ den Vorschlag entstehen, lediglich einen kleinen, aber repräsentativen Teil der Wählerschaft an die Urne zu rufen. Abstimmungsberechtigt am Wahltag wären dann nur Bürger, die im Rahmen einer Stichprobenziehung dafür ausgesucht wurden. Eine ökonometrische Studie konnte nachweisen, dass sich mit solchen Stichprobenverfahren keines der Ergebnisse der US-amerikanischen Präsidentschaftswahlen verändert hätte, im Zeitraum 1872 bis 1972 aber eine Summe in Höhe eines Gegenwartswertes von rund 200 Milliarden US-Dollar an Wahlkampfausgaben hätte gespart werden können. Aus den USA stammt auch die Idee, die Wahl der Abgeordneten eines Wahlkreises mit einem probabilistischen Moment zu kombinieren. Als Vertreter des Wahlkreises wäre dann nicht automatisch derjenige Kandidat gewählt, der die Mehrheit der Stimmen auf sich vereint. Die von ihm errungenen Wählerstimmen legten vielmehr nur fest, welche Chance er hat, das Amt anzutreten. Wenn Kandidat A also 60 Prozent aller Stimmen erreicht, Kandidat B hingegen nur 40 Prozent, so hat A nicht automatisch gewonnen, sondern nunmehr beträgt seine Chance 60 Prozent. Dieses Verfahren würde auch die Inhaber satter Mehrheiten dazu anhalten, um jede Stimme zu kämpfen.

Ideen, die Mehrheitsregel mit einem Zufallselement kombinieren, entwickelt der Wiener Wirtschaftsprofessor Dennis C. Mueller. Nach seiner Mehrheitsregel würde im Parlament zunächst in herkömmlicher Weise über einen Sachverhalt abgestimmt. Entscheiden sich die Repräsentanten einstimmig für eine bestimmte Vorlage, so gilt diese als angenommen und verabschiedet. Erzielen sie hingegen keine Einstimmigkeit, so wird festgehalten, welcher Vorschlag wie viele Stimmen erhalten hat. Stimmen nun beispielsweise 60 Prozent der Repräsentanten für ein Gesetzesprojekt, so findet eine Zufallsentscheidung statt, in der die Befürworter des Gesetzesprojektes mit einer Wahrscheinlichkeit von 60 Prozent obsiegen können.

Das Motiv für Muellers Regel ist die Beobachtung, dass Mehrheitsparteien häufig die Kosten für öffentliche Güter vollständig auf Minderheiten abwälzen. Eine drohende Zufallsentscheidung hingegen könnte Politiker auf sinnvolle Weise disziplinieren: Insbesondere bei knappen Mehrheitsverhältnissen bestünde ein Anreiz, sich auf einen Kompromiss zu einigen und nicht das Risiko einer Zufallsabstimmung auf sich zu nehmen. Rigoroses Durchstimmen aufgrund einer knappen Mehrheit gäbe es nicht mehr.

Einer der Nachteile des Verfahrens wäre allerdings die Gefahr, dass radikale Minderheiten extremistische Vorschläge in der Legislative einbringen und einen Zufallsentscheid darüber erzwingen. Zwar verfügen derart polarisierende Vorlagen meist nur über eine geringe Annahmewahrscheinlichkeit, das Drohpotenzial wäre aber dennoch erheblich. Andererseits: Gäbe es ein solches Risiko, dann dürften die Wähler sorgfältiger mit ihren Stimmen umgehen und nicht so leicht "Protest" wählen.

Parlamentarische Ausschüsse könnten gleichfalls per Zufallsverfahren besetzt werden. Dadurch ließe sich verhindern, dass die Lobbyisten die Ausschüsse dominieren, etwa Bauernvertreter den Landwirtschaftsausschuss. Zudem verminderte der Zufall die Macht der Parteiapparate, da sie treue Parteisoldaten nicht mehr mit prestigeträchtigen Ausschussmandaten belohnen können.

Mehr noch als bei der Auswahl der Berufsbeamten wäre im Fall der politischen Beamten ein Zufallsverfahren sinnvoll. Auf diese Weise ließe sich der Missstand bekämpfen, dass bestimmte Ministerien zur Bastion einer Partei werden. Zudem würde verhindert, dass sich über einzelne Legislaturperioden hinweg Zweckallianzen zwischen Parlamentariern und Bürokraten zulasten der Bürger bilden. Und schließlich entfiele für die Repräsentanten der Anreiz, sich durch ihr Abstimmungsverhalten für eine Spitzenposition in der öffentlichen Verwaltung oder in öffentlichen Betrieben zu empfehlen. Zwar könnten sie darauf hinarbeiten, für diese Position vorgeschlagen zu werden - ob sie dafür ausgewählt werden, bliebe aber ungewiss, da letztlich der Zufall entscheidet.

Sinnvoll wäre es auch, per Los zu bestimmen, welche Gesetze und Behörden innerhalb einer bestimmten Frist zur Disposition gestellt werden sollten. Die zufällige Auswahl der Behörden, deren Auflösung geprüft wird, hätte den Vorteil, dass alle Ämter jederzeit damit rechnen müssen, Gegenstand einer Untersuchung zu werden.

Als zufallsbestimmte Alternative zu den existierenden Verfahren der Bürgerbeteiligung bei kommunalen Entscheidungen schlägt der deutsche Verwaltungswissenschaftler Peter C. Dienel die so genannte Planungszelle vor: "... eine Gruppe von Bürgern, die im Zufallsverfahren ausgewählt und für eine begrenzte Zeit von ihren arbeitstäglichen Verpflichtungen vergütet freigestellt worden sind, um, assistiert von Prozessbegleitern, Lösungen für vorgegebene, lösbare Planungsprobleme zu erarbeiten."

In Arbeitsgruppen sollen betroffene Bürger versammelt werden, die beispielsweise durch Ziehung jeder x-ten Personalkarte im Melderegister des Einwohneramtes ausgelost wurden. Die "Zufallsschöffen" werden dann mit einem bestimmten Sachproblem der Kommune konfrontiert und sollen innerhalb eines befristeten Zeitraums (etwa drei Wochen) einen Lösungsvorschlag erarbeiten. Geeignet wäre das Verfahren insbesondere für Entscheidungen, bei denen sich herkömmliche politische Gremien wie Gemeinde- oder Stadtrat festgefahren haben. Derlei Situationen entstehen häufig, wenn sich die gewählten Repräsentanten auf die Durchsetzung ihrer partikulären Interessen versteifen. Die Planungszelle könnte die Belagerung des Entscheidungsprozesses durch Partikularinteressen sprengen.

Wahltermine aus der Lottotrommel

Die Demokratie ließe sich durch den Zufall nicht zuletzt dadurch lebendiger gestalten, wenn er ihre Termine ein wenig durcheinanderbrächte. Ausgangspunkt dieser Überlegung ist das Phänomen, dass vor Wahlen alles besser zu werden scheint. Im Vorfeld einer Bundestagswahl beispielsweise gewinnt in Deutschland das wirtschaftliche Wachstum an Fahrt, und die Arbeitslosenzahlen gehen zurück. Doch in einer repräsentativen Forsa-Umfrage im Jahr 1998 bewerteten 73 Prozent der Befragten den von der damaligen Regierung konstatierten wirtschaftlichen Aufschwung als Wahlkampfgerede; 72 Prozent der Befragten führten den Rückgang der Arbeitslosenzahlen auf vermehrte Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und geschönte Statistiken zurück. Der vom Bürger gehegte Verdacht, dass die Regierung durch kurzfristige Einflussnahme auf Arbeitslosenstatistik und Wirtschaftswachstum ihre Wiederwahlchancen zu verbessern trachtet, wurde von amerikanischen Ökonomen bereits in den siebziger Jahren aufgegriffen und eindrucksvoll bestätigt.

Das Phänomen, von der Wissenschaft nüchtern als "politischer Konjunkturzyklus" bezeichnet, lässt sich in fast allen Demokratien nachweisen. Für eine amtierende Regierung lohnt es sich in jedem Fall, "politische Konjunkturzyklen" zu produzieren: Wird sie wiedergewählt, hat sich die Intervention gelohnt; andernfalls kann man die neue Regierung für die sich rasch wieder verschlechternde, auf das Normalmaß zurückfallende Lage verantwortlich machen.

Doch wenn die Regierungspolitiker bis kurz vor dem Wahltag nicht wissen, wann die Bürger zur Urne gerufen werden, so fehlt der zeitliche Vorlauf, um einen "politischen Konjunkturzyklus" auszulösen. Für die Bundestagswahlen hieße das konkret: Die Dauer einer Legislaturperiode wäre nicht auf vier Jahre festgelegt, sondern könnte zwischen zwei und vier Jahren variieren. Wann neu gewählt werden muss, würde zum Beispiel dadurch bestimmt, dass zum Ende des zweiten Jahres eine Lostrommel aufgestellt wird, die, der Monatszahl der verbleibenden zwei Jahre entsprechend, 23 weiße und eine schwarze Kugel enthielte. Wird die schwarze Kugel gezogen, so muss spätestens in vier Monaten gewählt werden. Die kurze Periode bis zur Wahl ließe zwar noch zu, dass die Parteien ihr Wahlprogramm an den Mann bringen, verhinderte aber, dass mithilfe staatlicher Interventionen die Konjunktur angeheizt wird.

Alle diese Kombinationen von Demokratie und Losverfahren muten fremd an. Der in den USA lehrende Philosoph Jon Elster fasst die vorherrschende Haltung wie folgt zusammen: "Ich konstatierte, dass wir einen starken Widerwillen haben, Ungewissheit und Unbestimmtheit in unserem Gemeinwesen zuzugeben. Ehe wir die Grenzen der Vernunft zugeben, geben wir uns bloßen Ritualen der Vernunft hin." Ein Jahre im Voraus feststehender Wahltermin, das Entscheiden fast aller Fragen mit der einfachen Mehrheitsregel wie auch der naive Glaube, der Parteienproporz im Bundestag reflektiere adäquat die Interessen der Wähler, sind derlei Rituale. Aber das Einstreuen einer Prise Zufall ins demokratische System könnte ein Moment der Ungewissheit darstellen, das die Macht der Mehrheitsparteien und Interessengruppen bändigt und die Emanzipation der politischen Klasse vom Wähler - zumindest: beschränkt.

Der Autor hat über Reformen der Demokratie promoviert und leitet das Online-Ressort der "Financial Times Deutschland"