Ich begreife nicht, warum immer auf mich geschossen wird", sollen die ersten Worte des schwer verletzten Kaisers nach dem dritten Attentat von 1878 gewesen sein. Er war Unter den Linden in seiner Kutsche angeschossen worden, von einem jungen promovierten Landwirt, der sich gleich danach umbrachte und Kontakte zu Sozialisten gehabt haben soll. Kurz zuvor hatte schon ein ähnliches Attentat stattgefunden. Auch da fuhr Wilhelm I. in seiner Kutsche Unter den Linden, blieb aber unverletzt. Ein Klempnergeselle hatte danebengeschossen, der kurze Zeit Mitglied bei den Sozialdemokraten gewesen war. Das erste Attentat lag länger zurück: 1861 wurde Wilhelm als preußischer König in Baden-Baden auf der Straße von einem Studenten leicht verletzt. Das vierte Attentat dann war ein Anschlag mit Dynamit bei der Einweihung des Niederwalddenkmals über Rüdesheim 1883. Aber wegen des feuchten Wetters funktionierten die Zünder nicht. Folge der Anschläge von 1878 war das Sozialistengesetz "gegen die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie". Das Vereinsrecht wurde verschärft und das Straf- und Presserecht sowie die Zugriffsmöglichkeiten der Polizei wurden erweitert. 1883 ist sodann ein Sprengstoffgesetz erlassen worden, das hohe Strafen für illegalen Besitz und Verbreitung vorsah.

Das Ende der Monarchie haben die beiden Gesetze ebenso wenig verhindert wie die Karlsbader Beschlüsse die Verbreitung des Liberalismus im 19. Jahrhundert. Sie waren 1819 erlassen worden, nachdem ein Student im Namen der Freiheit und mit einem Dolch August von Kotzebue ermordet hatte, der mit großem Erfolg mittelmäßige Dramen schrieb und Informant des russischen Zaren war. Nach diesen Beschlüssen gingen die deutschen Fürsten gegen "Demagogen" vor. Verdächtige Professoren wurden entlassen, Burschenschaften aufgelöst, ihre Studenten von den Universitäten aus- und in Gefängnisse eingewiesen, Bücher, Zeitschriften verboten und sogar das Turnen untersagt, wie Friedrich Ludwig Jahn seine Leibesübungen nannte, weil sie die Sicherheit des Volkes gefährdeten.

Es ist also nicht ganz zutreffend, wenn die seit einiger Zeit mit Hochdruck produzierte Literatur zum Terrorismus seine Existenz und Bekämpfung regelmäßig mit den russischen Attentaten auf Zar Alexander II. beginnen lässt.

Wie bei Wilhelm I. waren es übrigens vier, das letzte allerdings erfolgreich. Dahinter stand eine revolutionäre Gruppe, die viele Mitglieder und den Namen Narodnaja Wolja hatte, auf Deutsch: Wille des Volkes. 1878 begannen sie mit der Ermordung zweier Polizeipräsidenten. Eine Studentin erschoss den von St. Petersburg, der allgemein unbeliebt war, weshalb sie von einem Geschworenengericht freigesprochen wurde, was großes Aufsehen erregte. Ein Kommando junger Männer tötete den von Kiew. Im nächsten Jahr beschloss die Gruppe ein Todesurteil für den Zaren. Es sollte 1880 im Speisesaal des Petersburger Winterpalais mit einer Ladung Dynamit vollzogen werden, die aber nur Sachschaden hinterließ. Erst der vierte Versuch glückte. Alexanders Kutsche wurde 1881 in St. Petersburg in die Luft gesprengt. Die Terroristen hatten ihr Ziel erreicht. Der Zar war tot. Aber die von ihnen erwartete Revolution – der Aufstand des Volkes – fand nicht statt.

Die Mörder wurden zum Tode verurteilt, fast alle Mitglieder von Narodnaja Wolja verhaftet und ein Gesetz zum Schutz des Staates erlassen. Es schränkte die Freiheit der Universitäten ein und die Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen, beseitigte die Unabhängigkeit der Richter, um Freisprüche wie in St. Petersburg zu verhindern; viele Prozesse und Deportationen nach Sibirien folgten. Diese erste revolutionäre Phase endete 1887 mit einem misslungenen Attentat auf Alexander III. Einer der Täter hieß Alexander Uljanow. Er wurde zum Tode verurteilt. Sein jüngerer Bruder Wladimir – später als Lenin bekannt – schwor Rache. Sie glückte 30 Jahre später, 1917. Dann begann der Terror von oben.

Kurz danaach kam er, in Deutschlands Weimarer Republik, von unten: als rechts- und linksradikaler Widerstand gegen die neue Demokratie. Seinen Höhepunkt erreichte er 1921 und 1922 mit der Ermordung Matthias Erzbergers und Walter Rathenaus durch die rechtsradikale Organisation Consul. Erzberger hatte 1918 als Staatssekretär den Versailler Friedensvertrag unterschrieben, galt deshalb als Symbolfigur deutscher Schande und wurde bei einem Erholungsurlaub im Schwarzwald erschossen. Walter Rathenau war als Reichsaußenminister Repräsentant der so genannten Erfüllungspolitik, außerdem Jude, und er wurde ermordet, als er in einem offenen Wagen von seiner Wohnung ins Auswärtige Amt fuhr.

Reaktion auf diese Attentate war das Gesetz zum Schutz der Republik von 1922. Es enthielt neue Strafbestimmungen für republikfeindliche Handlungen und Äußerungen, darunter die Todesstrafe für die Zugehörigkeit zu Organisationen, die das Ziel hatten, Mitglieder von Reichs- und Landesregierungen zu töten, und es gab den Landesregierungen das Recht, republikfeindliche Parteien zu verbieten. Das war kein großer Erfolg. Zwar hatten die Richter jetzt Paragraphen, aber nicht genügend demokratisches Bewusstsein. Den Untergang der Republik elf Jahre später hat das Gesetz nicht verhindern können, und dann begann auch hierzulande der Terror von oben.

Nach dem Zweiten Weltkrieg war Westeuropa mit dem Ost-West-Konflikt beschäftigt und stabilisierte sich Ende der sechziger Jahre. Dann entstand ein neuer europäischer Terrorismus. 1968 begann in Spanien noch unter Franco die Eta ihren Kampf für die Unabhängigkeit der Basken, 1969 in Italien der Terror von rechts, 1970 mit den Roten Brigaden der von links – als Spross der Studentenrevolte – und im selben Jahr als deutsche Parallele die Rote Armee Fraktion. 1972 begann die IRA ihren Kampf für die Vereinigung des britischen Nordirlands mit der irischen Republik und 1979 als später Ausläufer des Mai 68 in Frankreich die Action directe. Insgesamt kostete dieser Terrorismus mehr als 3500 Menschenleben, die meisten in Nordirland, England und Spanien. Die IRA hat in 26 Jahren 1800 Tote zu verantworten, die Eta 830 Opfer in 35 Jahren. Die italienischen Rechtsterroristen brachten es auf mehr als 200 Tote. Höhepunkt war der Anschlag auf den Bahnhof von Bologna 1980. Die Roten Brigaden ermordeten 150 Menschen, unter ihnen 1978 Aldo Moro, Präsident der Democrazia Cristiana, der ebenso entführt und ermordet wurde wie bei uns ein Jahr vorher Hanns-Martin Schleyer, Präsident der Bundesvereinigung der Arbeitgeber, den die Rote Armee Fraktion auf dem Gewissen hat. Diese Terrorgruppe hat in 27 Jahren 43 Menschen umgebracht. Die französische Action directe – für deutsche Sicherheitsexperten ein "unbedeutender Haufen" – existierte nur acht Jahre lang, begann mit Anschlägen gegen Gebäude, ermordete 1986 Georges Besse, den Generaldirektor von Renault, auch noch einige andere und war 1987 am Ende, als ihre Führungsspitze verhaftet wurde, Jean-Marc Rouillan und Nathalie Ménigon. Die Bombenanschläge 1985 und 1986 auf Kaufhäuser in Paris mit Toten und Verletzten gingen schon auf das Konto von Terroristen aus dem Nahen Osten.

Die Reaktionen auf diesen neuen europäischen Terrorismus waren sehr unterschiedlich. Die Sozialisten in Frankreich – Präsident Mitterand und die Ministerpräsidenten Mauroy und Fabius – vertrauten dem normalen Instrumentarium der Justiz. Auf Vorwürfe aus der Bundesrepublik und Italien angesichts ihrer Laxheit antwortete Außenminister Dumas mit Hieben gegen Bonn und Rom: Trotz eines Riesenarsenals an Antiterrorismusgesetzen und Sondergefängnissen hätte sich der Terrorismus dort in viel größerem Maßstab entwickelt. Erst nach der Ermordung des Chefs von Renault wurden auch französische Sondergesetze erlassen, der Polizeigewahrsam ohne Richter nach englischem Vorbild auf vier Tage verlängert, ein Sondergericht in Paris eingesetzt, wie in Italien Strafmilderung für "reuige Terroristen" eingeführt und einiges mehr. Auf das Ende der Action directe hatte diese Gesetzgebung keinen Einfluss. Es kam durch die verbesserte Fahndung und begann mit der Verhaftung von Rouillan und Ménigon.

Die meisten Antiterrorismusgesetze wurden in England erlassen, gegen die IRA. Sie brachten die Strafbarkeit der Mitgliedschaft in terroristischen Vereinigungen zwei Jahre vor der Bundesrepublik, die Schleierfahndung, die Auskunftspflicht von Banken über die Geldwäsche der IRA, und die polizeiliche Festnahme ohne Richter mit anschließender Inhaftierung bis zu sieben Tagen. Das allerdings wurde vom Europäischen Gerichtshof in Straßburg 1988 als Verstoß gegen Menschenrechte verurteilt, zumal die Festgenommenen in dieser Zeit auch noch gefoltert wurden, was der Gerichtshof schon 1978 gerügt hatte.

Das Ergebnis dieser umfangreichen Antiterrorismusgesetze war gleich null. Der Terrorismus der IRA endete 1998 aus politischen Gründen. Die hießen Good Friday Agreement und waren ein Kompromiss über die Autonomie Nordirlands unter der gemeinsamen Regierung der alten Feinde, der katholischen "Nationalisten", die zu Irland wollten, und der evangelischen "Loyalisten", die bei England bleiben wollen. Es ist ein brüchiger Frieden, aber seitdem ohne Attentate.

David Blunkett, Innenminister seit 2001, zog aus diesen Erfahrungen indes keine Lehre und ließ bereits in seinem ersten Amtsjahr vom Parlament den nationalen Notstand erklären. Damit war die Europäische Menschenrechtskonvention außer Kraft gesetzt und das Urteil aus Straßburg hinfällig.

Die zeitlich unbeschränkte Internierung von Terrorverdächtigen war in England schon einmal ohne richterlichen Beschluss möglich. Sie wurde 1975 eingestellt, als bekannt wurde, wie viele Unschuldige eingesperrt waren. Gleichwohl brachte Blunkett, ebenfalls 2001, ein Gesetz durch, nach dem terrorismusverdächtige Ausländer ohne Gerichtsverfahren für unbeschränkte Zeit interniert werden können, denen zu Hause Folter oder Todesstrafe drohen, und die man deshalb nicht ausweisen kann. Just das also, worüber zur Zeit auch bei uns diskutiert wird. Aber in London geschah ein Wunder. Englische Richter erklärten das Gesetz 2002 für "verfassungswidrig", obwohl es eine geschriebene Verfassung dort gar nicht gibt und bisher auch keine Verfassungsgerichtsbarkeit. Das Urteil wurde allerdings noch im selben Jahr vom Court of Appeal aufgehoben.

Auch in Italien sind, wie in England, durch Antiterrorismusgesetze die Bürgerrechte sehr viel stärker eingeschränkt worden als in anderen westlichen Ländern. Sie haben ebenfalls keinen Erfolg gehabt. Die wirksamste Waffe war stattdessen ein eher weiches Sondergesetz von 1981 über "reuige Terroristen": Nicht eine Kronzeugenregelung, wie sie bei uns einige Zeit gegolten hat und die Belastung anderer belohnte, sondern eine Vorschrift, die den Richtern Strafmilderung erlaubt, wenn ein Angeklagter seine eigene Tat genau beschrieben hat. Das führte 1982 zu einer Verhaftungswelle ohnegleichen und zum Ende der anni di piombo, der bleiernen Jahre von 1970 bis 1982. Der Terrorismus von rechts endete zwei Jahre später, ohne dass ein einziger Täter vor Gericht gestellt worden ist, obwohl die Zahl der Opfer viel größer war. Polizei, Justiz und Politik haben bis heute alles zugedeckt.

Mit der Zahl und Intensität ihrer Antiterrorismusgesetze liegt die Bundesrepublik in der europäischen Mitte. Auch sie haben keinen Erfolg gebracht, vom Sondergesetz 1974 für den Stammheimer Prozess über höhere Strafen für Terroristen, das Kontaktsperregesetz bis zur Behinderung der Strafverteidiger durch richterliche Kontrolle des bisher freien Schriftverkehrs mit dem Angeklagten und bis zu den Trennscheiben im Sprechzimmer der Gefängnisse. Alles war vergeblich. Die Rote Armee Fraktion mordete noch fast 20 Jahre weiter und gab erst 1997 auf, als sie nach dem Zusammenbruch des Ostblocks endlich einsehen musste, dass es keinen Sinn ergab, für eine imaginäre Revolution weiter zu morden. Einige Wirkung zeigte allein der Aufbau eines riesigen Zentralcomputers im Bundeskriminalamt durch seinen Präsidenten Horst Herold in den siebziger Jahren. Er hat viele Festnahmen möglich gemacht und würde auch zur Befreiung des entführten Hanns-Martin Schleyer geführt haben, wenn nicht das Chaos rund um den großen Krisenstab in Bonn 1977 die Weitergabe einer wichtigen Meldung verhindert hätte.

Der Kampf gegen die Eta in Spanien bediente sich nicht irgendwelcher Sondergesetze, sondern des normalen Strafrechts; zu ihm gehörte allerdings von Anfang an – unter Franco – der Gegenterror der Polizei, die ihn später noch einige Zeit fortgesetzt hat. Seit 2000 brachte die Fahndung größere Erfolge durch intensive Zusammenarbeit mit Frankreich, gegen die sich die spanische Regierung vorher immer gewehrt hatte. Aber auch das Ende des Terrors der Eta war das Ergebnis einer politischen Entwicklung. Bald nach Francos Tod erhielten die Basken 1979 unter der Regierung Suárez die weitgehendste Autonomie in Europa, und dann entwickelte sich allmählich der Widerstand der baskischen Bevölkerung gegen den Terror, den sie zunächst unterstützt hatte, ein Wandel nicht zuletzt auch deshalb, weil nach dem Beitritt Spaniens zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft der Wohlstand im Land erheblich gestiegen war, von dem man sich nun doch nicht mehr trennen wollte.

2003 gab es noch letzte Anschläge. Zwei Polizisten starben. Dann waren 200 Jahre europäischer Terrorismus zu Ende. Ein neuer setzte ein, der von außen, und wie Kaiser Wilhelm werden wir nicht begreifen, warum auf uns immer mit Bomben geworfen wird.

Uwe Wesel ist Rechtshistoriker und Emeritus der Freien Universität Berlin