Brüssel

Was ist das für eine Demokratie, in der zwei oder drei Prozent des Volkes dem Rest diktieren, wie die Dinge sich künftig entwickeln? Die Antwort ist einfach: Genauso ging es bisher in der Europäischen Union zu. Den Maastrichter Vertrag etwa lehnten im Juni 1992 genau 50,7 Prozent aller Dänen ab (rund zwei Prozent der EU-Bürger also), die Folgen aber mussten alle Europäer tragen. Und die eher windige als findige Lösung war damals eine Extrawurst für die Absonderlinge an Sund und Belt, die in mehreren Bereichen einfach nicht mitmachen mussten.

Im Laufe des kommenden Jahres werden in vermutlich acht der 25 EU-Staaten die Bürger über den Verfassungsvertrag abstimmen und in den übrigen Ländern die Parlamente beschließen. Niemand wird derzeit darauf wetten, dass in allen Fällen ein Ja sicher ist. Ein Nein des kleinen Malta dürfte zwar weniger Wellen schlagen als ein Nein der Briten oder des polnischen Sejm. Nur stellt schon ein kleines Nein die Union vor große Probleme. Verglichen damit, war das Dänen-Votum nur lästig.

Was ist das für ein Verfassungsvertrag, der in Europa vieles klarer und besser regeln soll – der aber für den Krisenfall der Ablehnung auch nur in einem einzigen der 25 Mitgliedsstaaten bloß eine knappe und sibyllinische Regel vorrätig hält, schamhaft versteckt in den hinteren Passagen des 400-Seiten-Opus, nachträglich angefügt von den Regierungen und im Konvent nie diskutiert? Dort liest man in Teil IV-7, Abschnitt 4: Sollten zwei Jahre nach Unterzeichnung bereits vier Fünftel der Staaten den Vertrag ratifiziert haben, aber "in einem Mitgliedsstaat oder mehreren Mitgliedsstaaten Schwierigkeiten (!) bei der Ratifikation aufgetreten" sein, "so befasst sich der Europäische Rat mit der Frage".

Bloß wie? Und wie will der Rat der Regierungschefs in dieser größten Krise der europäischen Bewegung dann eigentlich entscheiden – nach einfacher, nach qualifizierter Mehrheit oder doch lieber einstimmig? Herr des Verfahrens über die Verfassung bleiben jedenfalls bis zuletzt die Regierungen der Mitgliedsstaaten. Sie müssen freilich mit einem Nein des Volkes im Referendum oder seiner Vertreter im Parlament irgendwie zurechtkommen.

Wie könnte die Lösung einer solchen Krise aussehen? Frankreichs Außenminister Michel Barnier, als Vertreter der EU-Kommission im Verfassungskonvent mit der Sachfrage intim vertraut, erklärte kürzlich, dass bei einer Ablehnung "in ein oder zwei Mitgliedsstaaten" die übrigen "außerhalb der Unionsverträge in einer neuen Konstruktion" ihr Glück suchen können. Das klingt einfacher, als es ist. Denn für alle 25 EU-Mitglieder gilt bislang das alte Vertragswerk, Stück für Stück gewachsen, von den Römischen Verträgen bis zum Vertrag von Nizza. Theoretisch liefe Europas Zustand nach einer Ablehnung auf eine friedliche Koexistenz zweier Systeme hinaus – hier die alten EU-Verträge, da die neue Verfassung. "Das passt kaum zusammen", warnt Lucia Serena Rossi vom Brüsseler European Policy Centre. Sie verweist auf die unterschiedlichen Regeln für die Stärke der Kommission, die Ernennung des künftigen EU-Außenministers oder auch für die Subsidiarität zwischen EU-Zentrale und den regionalen Ebenen. Die friedliche Koexistenz würde darum rasch im permanenten Konflikt der Systeme münden.

In Barniers Szenario kehrt eine Koalition der Verfassungswilligen den alten Verträgen einfach den Rücken. Das bisherige Regelwerk kennt allerdings einen solchen Fall des einseitigen Austritts so wenig wie den eines Ausstoßes. Einmal im Club, immer im Club. Anders der Verfassungsvertrag, der jedem ein Austrittsrecht garantiert. Doch gilt der Artikel für alle erst, wenn die Verfassung auch von allen angenommen wurde. Ein Dilemma.

Unter Völkerrechtlern ist umstritten, wie eng jenes fehlende Kündigungsrecht auszulegen sei. Denn die alten Verträge sind völkerrechtlicher Natur. Die dafür geltenden Grundsätze sind in der Wiener UN-Vertragsrechtskonvention niedergelegt. Und die sieht in Artikel 62 durchaus einen Rücktritt vor, nämlich bei Wegfall der Geschäftsgrundlage. Die EU-Verträge suchten diesem äußersten Fall dadurch vorzubeugen, dass sie – siehe die Sonderregeln für die Dänen – eine Vielzahl von Schutzklauseln für die so genannten vitalen, nationalen Interessen eines Mitglieds einbauten. Für manchen Juristen macht just das eine Berufung auf die Wiener Klausel hinfällig. Andere indes verweisen etwa auf das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichtes, das 1993 das letzte Wort über einen Austritt bei den Regierungen ließ.