Wenn Stabilität zum Fetisch wird

Der Euro ist stabiler als der amerikanische Dollar, der japanische Yen oder der chinesische Renminbi. Gleichwohl gibt es in Deutschland vielerlei künstliche Aufregung über den europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt. Die Urheber der Debatte sind im Wesentlichen dieselben, die schon vor Jahren die gemeinsame Euro-Währung bekämpft haben oder die seit 1998 die gegenwärtige Bundesregierung beseitigen wollen. So hat der Erste Sprecher der Opposition in einer Debatte über den Stabilitätspakt jüngst, rechtzeitig zur Landtagswahl in Kiel, der Regierung zugleich "regelmäßigen Verfassungsbruch und Verletzung des Maastricht-Vertrages" vorgeworfen – ohne seine Vorwürfe belegen zu können. Er war nur ein weiteres Beispiel für die negative Stimmungsmache, welche die deutsche Volkswirtschaft seit einem Jahrzehnt belastet.

Tatsächlich besteht keine Gefahr, dass die derzeitigen Haushaltsdefizite Deutschlands und weiterer sechs am Euro beteiligten Staaten die Stabilität des Euro gefährden. Vielmehr sind die Inflationsraten im weltweiten Vergleich normal, und der Wechselkurs des Euro steigt – auf den globalen Währungsmärkten erweist sich der Euro eher als überstabil. Sorge müssen uns vielmehr die anhaltende Massenarbeitslosigkeit fast überall in der EU und die von ihr ausgelösten hohen Staatsdefizite machen. Die Situation erfordert tiefgreifende Veränderungen der Arbeitsmarkt-, der Sozial-, der Wirtschafts- und Steuerpolitik sowie der Haushaltspolitik in den EU-Staaten. Weitaus am besten hat das jüngst das kleine und bescheidene Dänemark geleistet.

Der Stabilitätspakt begrenzt die jährlichen Staatsdefizite auf drei Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) und die insgesamt aufgelaufenen Staatsschulden auf 60 Prozent des BIPs. Für sich genommen, ist das keine brauchbare Medizin. Eine starre Handhabung kann sogar schädlich werden. Gleichwohl hat die Europäische Union dazu beigetragen, Defizitexzesse wie im Falle Italiens oder Verschuldungsexzesse wie im Falle Belgiens einzufangen. Deshalb sollte man den Pakt auch nicht abschaffen – wohl aber flexibel und ökonomisch vernünftig anwenden. Schließlich enthält er überall nur Kann-Bestimmungen!

Die Geschichte des Paktes reicht mehr als acht Jahre zurück, die Geschichte des Euro dagegen begann schon vor mehr als einem Vierteljahrhundert mit dem Europäischen Währungssystem (EWS). Der Beschluss zur gemeinsamen Währung erfolgte 1992 im Vertrag von Maastricht. Darin wurde gleichzeitig der Europäischen Zentralbank verboten, Kredite an Staaten und staatliche Einrichtungen zu vergeben. Damit ist Geldschöpfung zugunsten von Regierungen ausgeschlossen. Die Regierungen sind auf Kredite beschränkt, die sie von privaten Sparern, Unternehmungen und Finanzinstituten erhalten. Angesichts der hohen Sparrate (in Deutschland rund elf Prozent der verfügbaren privaten Einkommen) sind die Haushaltsdefizite der Länder der Euro-Zone fast durch die private Spartätigkeit allein finanzierbar. Ganz anders ist das in den USA, wo die private Sparrate nur bei einem Prozent liegt und die exorbitanten Staatsdefizite vornehmlich von ausländischen Kreditgebern finanziert werden müssen.

Erst fünf Jahre nach Maastricht wurde in Amsterdam der Stabilitätspakt nachgeschoben. Er hat allerdings keinerlei Vertragsqualität, sondern besteht nur aus einer Entschließung und zwei Verordnungen; das hochtrabende Wort "Pakt" ist irreführend. Der Vereinbarung lag vor allem das Drängen der damals de facto noch souveränen Deutschen Bundesbank zugrunde. Sie argumentierte, zuallererst müsse die Preisstabilität der Währung gewährleistet sein, für die allein sie sich verantwortlich fühlte, während sie eine Mitverantwortung für die ökonomischen Folgen der deutschen Wiedervereinigung, für Arbeitslosigkeit, Wachstum oder die Fragen der Außenwirtschaft weit von sich schob. Ihre Geldpolitik hatte seit den frühen 1970er Jahren eine stetige Aufwertung der weltweiten Wechselkurse der D-Mark bewirkt. Die Bundesbank war stolz auf die Funktion der Mark als "Leitwährung" im EWS und wollte diese erhalten.

Die Regierung Kohl ist aber in zwei entscheidenden Fragen dem Rat der Bundesbank nicht gefolgt: 1990 mit dem märchenhaften Wechselkurs von einer Mark Ost zu einer Mark West bei Löhnen und Preisen – einer der Hauptgründe für den Absturz der Wirtschaft in der ehemaligen DDR und die anhaltend hohen Defizite des deutschen gesamtstaatlichen Haushalts. Sodann trat Deutschland 1992 – entgegen dem Rat der Bundesbank – der gemeinsamen Währung bei; der Euro und die Europäische Zentralbank sind 1999 effektiv geworden. Damit wurde die Souveränität der Bundesbank beendet.

Wenn Stabilität zum Fetisch wird

Die Regierung unter Kohl hat den Stabilitätspakt mit Nachdruck betrieben, obwohl 1997, als er beschlossen wurde, die Gesamtverschuldung des deutschen Staates bereits nahe an die 60-Prozent-Grenze gelangt war und die Nettoneuverschuldung mit 2,7 Prozent der Drei-Prozent-Grenze schon ganz nahe gerückt war. Vor allem konnte aber ein baldiges Ende der ostdeutschen Massenarbeitslosigkeit nicht mehr erwartet werden. Der Nettotransfer öffentlicher Mittel vom Westen in die östlichen Bundesländer macht alljährlich rund vier Prozent unseres Sozialproduktes aus, in diesem Jahr rund 85 Milliarden Euro. Wenn dieser Transfer, theoretisch, ersatzlos wegfiele, hätten wir kein Defizit mehr! Für die Drei-Prozent-Grenze des gesamtstaatlichen Haushalts werden natürlich die Defizite der Länder und der Kommunen eingerechnet; man hat aber versäumt, dem Bund ein grundgesetzkonformes Instrument zu geben, mit dessen Hilfe deren Defizite begrenzt werden können.

Der Stabilitätspakt war von vornherein mit Fehlern behaftet. Dazu gehört auch die zugrunde liegende Zielsetzung eines in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen Haushalts für jeden EU-Staat; dieses Ziel würde den Wechselkurs des Euro gegenüber allen anderen Währungen der Welt nach oben treiben – mit negativen Wirkungen auf Export und Beschäftigung. Wenn sich die Staats- und Regierungschefs der EU am 22./23. März mit der Anpassung des Paktes an die Realität, das heißt mit seiner Flexibilisierung, befassen wollen, sollten sie nicht versäumen, Vergleiche zu ziehen: Sowohl die USA als auch Japan liegen mit ihren Verschuldungsraten weit über den Grenzen des europäischen Stabilitätspaktes. Ihre Arbeitslosigkeitsraten liegen weit unter dem europäischen Durchschnitt, während ihre Inflationsraten etwa den unsrigen entsprechen. Sie sollten auch auf die Abhängigkeit von den globalisierten Finanzmärkten achten. Auslandsschulden, vor allem außerhalb des Euro-Raumes und zumal kurzfristige, sind ein weit höheres Risiko als Inlandsschulden; allein die Auslandsverschuldung der USA steigt alljährlich um mehr als vier Prozent des amerikanischen Sozialproduktes.

Die Regierungschefs müssen auch die politischen Risiken des Ölpreises bedenken. Angesichts der beiden Ölpreisschocks der 1970er Jahre wäre damals der heutige Stabilitätspakt schnell zusammengebrochen. Wenn es – siehe die ungewisse politische Lage im Nahen Osten – abermals zu einem extremen Anstieg der Öl- (und Gas-)preise kommen würde: Sollen dann die Regeln des Paktes weiterhin gelten? Oder wenn es erneut zu einer riesigen Blase an den globalisierten Aktienmärkten käme, wie Ende der 1990er Jahre im Boom der New Economy, und abermals zu einem globalen Absturz wie 2000 – dürfen dann die EU-Regierungen zulasten ihrer Kreditaufnahme stützend eingreifen? Und wenn es zu psychotischen Massenreaktionen käme, wie in den 1990er Jahren in Südostasien, oder gar zu einem weltweiten Crash: Wer darf, wer soll dann handeln?

Der europäische Stabilitätspakt ist während einer weltweit recht guten Wirtschaftslage formuliert worden. Im Aufschwung und bei steigenden Steuereinnahmen erlaubt er fiskalische Exzesse, im Abschwung dagegen forciert er die Rezession. In beiden Fällen verstärkt er ungewollt die zyklischen Tendenzen. Der heute in Brüssel für die Währungspolitik zuständige spanische Kommissar Joaquín Almunia hat jüngst am Beispiel Portugals dargelegt, dass die Eröffnung des Defizitverfahrens gemäß dem Pakt das Land "praktisch in die Rezession getrieben hat". Die im Pakt angedrohte Belegung eines defizitären Mitgliedsstaates mit Geldstrafen setzt der prozyklischen Skurrilität die Krone auf. Wenn man schon "strafen" wollte, wäre eine temporäre Minderung der Stimmrechte sinnvoller gewesen.

Wie sollte man die Kann-Bestimmungen des Paktes flexibler handhaben? Dafür hat die Bundesregierung eine Reihe von Vorschlägen gemacht – mit unterschiedlichem Gewicht. Jedenfall muss, schon angesichts der Globalisierung unserer Volkswirtschaften, jeder Versuch mittelfristig scheitern, das ökonomische Verhalten gewählter nationaler Parlamente und Regierungen auf ein detailliert ausgetüfteltes und juristisch formuliertes Regelsystem zu verpflichten.

Wenn Stabilität zum Fetisch wird

Theoretisch hat es in Europa schon einmal eine gemeinsame Währung gegeben, nämlich den bis 1914 geltenden Goldstandard; damals war jede nationale Währung langfristig definiert durch eine bestimmte Zahl von Unzen Gold von bestimmtem Feingehalt. Weil die Goldproduktion nur langsam zunahm, war die Geldschöpfung durch die Zentralbanken begrenzt. Die vorhandene Menge an Währungsgold bestimmte die Geldmenge. Die Regierungen waren zwar in allen Zweigen ihrer ökonomischen Politik frei von monetären Begrenzungen, mussten aber zur Finanzierung ihrer Haushaltsdefizite private Kreditgeber finden. Erst als im Laufe der Zeit das Gold durch in Gold nicht gedecktes Papiergeld ersetzt wurde, konnten Zentralbanken beginnen, ihren Regierungen Kredite zu verschaffen. Es gab zunächst also ein eng begrenztes allgemeines Wachstum der Geldmenge, dagegen keine festgelegte Begrenzung der Haushaltsdefizite.

Der heutigen Diskussion des Stabilitätspaktes liegt ein vergleichbares Problem zugrunde: Während die Geldmenge für den Euro durch die Europäische Zentralbank gesteuert wird, sind die Regierungen der zwölf Euro-Staaten in ihrer Haushaltspolitik relativ frei. Wenn eine Regierung übermäßig Kredite aufnimmt, so treibt sie dadurch entweder das Risiko und mithin den langfristigen Zinssatz für ihre eigenen Anleihen nach oben, weil jeder Staat selbst und allein für seine Verbindlichkeiten haftet. Oder sie treibt den Zins für den gesamten Euro-Raum nach oben. Praktisch wird beides zugleich eintreten. Dem will der Stabilitätspakt zwei – ganz willkürliche – Riegel vorschieben. Es ist besonders schwer zu begreifen, dass eine Nettoneuverschuldung um 2,9 Prozent des BIPs für jeden Staat tolerabel, um 3,1 Prozent aber inakzeptabel sein soll; ebenso unerfindlich ist es, dass dabei nicht nur die sehr verschiedenen Verwendungszwecke der Kreditaufnahme außer Acht bleiben, sondern vor allem auch, dass alle ökonomischen Aggregatgrößen des jeweils betroffenen Staates keine Rolle spielen sollen – die nationale Sparrate ebenso wenig wie die Investitionsrate des Haushalts, die Raten für Wachstum, Inflation, Arbeitslosigkeit und Sozialausgaben.

Was bleibt? Auch künftig gilt die Erfahrung, dass Regierungen nicht nur politische, sondern auch ökonomische Fehler machen. So war das fiskalische Verhalten mehrerer japanischer Regierungen oder der US-Regierung unter Bush junior gröblich fehlerhaft; ebenso fehlerhaft war die ökonomische Vereinigung der beiden deutschen Staaten, die bisher noch immer nicht wirklich geglückt ist. Es bleibt dabei, dass auch Zentralbanken Fehler machen.

Aber es bleibt auch beim Euro! Er ist heute ein ganz großer Erfolg; seine Inflationsraten, sein Wechselkurs und seine langfristigen Zinsen können sich in der Welt sehen lassen. Keiner der beteiligten Staaten wird aus dem Europäischen Zentralbanksystem wieder aussteigen. Auch der gemeinsame Markt wird bleiben und immer enger zusammenwachsen, wie auch immer die politische Zukunft der EU sich entfalten mag. Schon heute ist die EU eine ökonomische Weltmacht. Auf lange Sicht werden die drei Zentralbanken des Euro, des US-Dollar und des chinesischen Renminbi die Chance gewinnen, in Abstimmung untereinander die wild wuchernden globalen Finanzmärkte vernünftig zu ordnen. Der heute allein die EU, nicht aber die anderen Großmächte der Weltwirtschaft betreffende Stabilitätspakt wird dann längst nebensächlich geworden sein.