Der gute Pharao des Finanzsystems

Der 19. Juli markierte eine Zäsur im deutschen Finanzsystem. Staatliche Garantien für Sparkassen und Landesbanken sind nicht mehr erlaubt. Die Debatte um Sinn und Unsinn von öffentlichrechtlichen Sparkassen allerdings geht weiter. Benötigen wir eine fundamentale Umgestaltung des Banken- und Finanzsystems?

Der Sektor der öffentlichen Banken ist der größte im deutschen Bankensystem.

Die Mehrheit der Experten hält dies für einen Missstand. In vielen Ländern wurden in den vergangenen Jahren öffentliche Banken privatisiert. Die Argumente sind bekannt: Genauso wenig wie auf dem Markt für Möbel und Baustoffe habe der Staat auf dem Markt für Bankleistungen eine Rolle zu spielen - Staatseinfluss führe zu Ineffizienz und Politisierung. Also, so die Kritiker des deutschen Drei-Säulen-Modells aus privaten, genossenschaftlichen und öffentlichen Banken, müsse nach angelsächsischem Vorbild auch in Deutschland der Kapitalmarkt die Hauptrolle spielen. Neben ihm sollte es künftig nur noch private Banken geben.

Allerdings: Solide Nachweise für eine Politisierung bei den Sparkassen gibt es - anders als bei den Landesbanken - nicht. Auch kann von Ineffizienz keine Rede sein. Seit Jahren sind die Sparkassen die rentabelste Bankengruppe.

Fehlender Wettbewerb lässt sich zumindest auf der lokalen Ebene nicht nachweisen. Dazu ist die Kreditvergabe der öffentlichen Banken im Konjunkturverlauf stabiler als die der privaten, was gesamtwirtschaftlich positiv zu werten ist. Auch jüngere Erkenntnisse der Finanztheorie bieten Anlass, am Sinn einer Privatisierung öffentlicher Banken und Sparkassen zu zweifeln.

Eine grundsätzliche Frage der Wirtschaftswissenschaften ist, ob staatsfreie Märkte wirklich funktionieren. Nur, wenn sie das nicht tun, lässt sich eine aktive Rolle des Staates rechtfertigen. Funktionsprobleme gibt es bei den Banken aber in der Tat. Die erste Form dieses Marktversagens resultiert aus dem Risiko der Schwankung von Einkommen und, daraus abgeleitet, von Vermögenswerten. Das steile Auf und Ab von Aktien- und Immobilienpreisen etwa in den Japan in den neunziger Jahren ist dafür ein Beispiel.

Ein gutes Finanzsystem sollte dieses so genannte intertemporale Risiko beschränken. Es gibt die berühmte Geschichte aus dem alten Testament: Der Pharao hatte von sieben fetten und sieben mageren Kühen geträumt, die aus dem Nil steigen. Joseph deutet den Traum richtig. Er erkennt das Risiko der gesamtwirtschaftlichen Einkommensschwankungen und empfiehlt dem Pharao Lagerhäuser zu bauen. Das gleicht die Einkommensschwankungen aus.

Der gute Pharao des Finanzsystems

Alle Banken können im übertragenen Sinne Lagerhäuser bauen. In guten Jahren können sie Reserven bilden und sie in schlechten wieder auflösen. Diese Glättung von Vermögen und Einkommen würde das intertemporale Risiko beseitigen: eindeutig ein gesamtwirtschaftlicher Vorteil.

Aber welche Banken können sich so verhalten? Nicht die privaten Banken, deren Aktien an der Börse gehandelt werden. Wenn sie in guten Jahren Reserven bilden, ohne dies bekannt zu machen, handeln sie nicht im Interesse ihrer Aktionäre. Zudem müssen sie fürchten, dass dann Finanzinvestoren, die berühmten Heuschrecken, die Bank übernähmen, um die Reserven aufzudecken.

Decken die Banken aber ihre Reserven auf, fühlen sich die Aktionäre in guten Jahren reicher und geben mehr aus - und in schlechten Jahren sparen sie. Das verstärkt das intertemporale Risiko, statt es zu vermindern. Anders als private Banken können öffentliche Banken dagegen dieses Risiko minimieren. Da es für sie keine Aktienkurse gibt, an deren Steigerungen sich ihre Manager messen lassen müssen, können sie wie der Pharao mit seinen Lagerhäusern ein gesamtwirtschaftlich schweres Risiko beseitigen.

Zweitens ist es für jede Volkswirtschaft sehr wichtig, dass es wirklich risikofreie Vermögenspositionen gibt. Ohne risikofreie Positionen kann keine Liquidität entstehen - auf Märkten zwischen den Banken, aber auch zwischen Unternehmen und Banken. Deshalb leistet der, der echte AAA-Positionen schafft, einen Beitrag zur Stabilisierung der Wirtschaft und des Finanzsystems. Aber wer kann mit welchen Kosten wirklich risikofreie Positionen herstellen? Für einen rein privaten Bankensektor wäre das unvertretbar teuer. Für Banken, hinter denen der Staat mit seiner Macht der Besteuerung steht, ist es hingegen vergleichsweise billig.

Ein drittes Argument für öffentliche Banken ergibt sich aus der Krisenanfälligkeit von Banksystemen. Bankenkrisen entstehen durch Ansteckung. Staatliche Banken bilden Schutzwälle gegen Ansteckungsrisiken.

Damit spricht auch das Interesse an der Stabilität des Finanzsystems für ihre Erhaltung.

Was folgt daraus? Erstens: Politiker sollten nie überstürzt handeln, ohne zu wissen, welche Auswirkungen dies auf die Effizienz und die Stabilität des gesamten deutschen Finanzsystems haben könnte. Zweitens: Es muss noch mehr geforscht werden, um diese Zusammenhänge besser zu verstehen.

Der gute Pharao des Finanzsystems

Franklin Allen ist Professor of Finance an der Wharton School der University of Pennsylvania. Reinhard H. Schmidt ist Professor für internationales Bank- und Finanzwesen an der Goethe-Universität in Frankfurt