Durchregieren? Von wegen! – Seite 1

Ach, war das noch ein Durchregieren, anscheinend! Damals konnten noch Briefe geschrieben werden wie dieser vom 5.Mai 1951: "Sehr geehrter Herr Erhard! Wie ich sehe, werden Sie im Fraktionsvorstand Erklärungen über Ihre Wirtschaftspolitik abgeben, und zwar am nächsten Montag abends 19 Uhr. Ich ersuche Sie, mir vorher mitzuteilen, welche Erklärungen Sie dort abgeben werden. Es ist unmöglich, da Wirtschafts- und Finanzpolitik miteinander zusammenhängen, dass der Wirtschaftsminister allein solche Erklärungen abgibt. Ich bitte Sie, auch dessen eingedenk zu sein, dass die Richtlinien der Politik durch den Bundeskanzler bestimmt werden. Mit freundlichen Grüßen (Adenauer)." BILD

"Ihr Verhalten ist unmöglich", schrieb Konrad Adenauer an Ludwig Erhard

Recht oft hat sich der erste Bundeskanzler auf seine Richtlinienkompetenz berufen. Dies zeigt zweierlei: zum einen, dass sich damit einiges durchsetzen ließ – zum anderen aber, dass diese Erinnerung offensichtlich immer wieder nötig war, vor allem Ludwig Erhard gegenüber. Knapp zwei Monate vor dem zitierten Brief hatte Adenauer seinen Wirtschaftsminister schon einmal grob angefahren: "Ihr ganzes Verhalten ist unmöglich. Ich muss Ihnen mein ernstes Befremden aussprechen. Sie verkennen völlig das Wesen einer Bundesregierung. Es hat kein Bundesminister das Recht, in entscheidenden Fragen Politik auf eigene Faust zu treiben und sich gegen die Beschlüsse des Kabinetts oder die Richtlinien des Bundeskanzlers an politische Parteien zu wenden." Solche Briefe könnten heute gar nicht mehr geschrieben werden. Was aber ist von dieser Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers geblieben? Was bleibt davon für Angela Merkel übrig?

Immer wieder heißt es, wir lebten in einer "Kanzlerdemokratie". Noch in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht über die vorgezogenen Neuwahlen klang es so, als stünden wir vor der Alternative "Kanzlerdemokratie" oder "Parlamentsdemokratie". Und jetzt, nach den Wahlen, ist die Alternative so falsch wie selten zuvor. Dass der Bundeskanzler als "Durchregierer" auftreten könnte, steht so nicht einmal im Grundgesetz – ganz abgesehen davon, dass der einschlägige Artikel 65 längst von der Verfassungswirklichkeit überwachsen wurde wie ein Eichenstamm vom Efeu: "Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung. Über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern entscheidet die Bundesregierung." Drei Prinzipien stehen also in reichlich ungeklärter Beziehung zueinander – die Richtlinienkompetenz, das Ressortprinzip und das Kollegialprinzip. Und niemand kann unter Berufung auf eines dieser Prinzipien mit dem Kopf durch die Wand. Wesentliche Entscheidungen, zum Beispiel über Gesetzesvorlagen, fasst die Bundesregierung als Kollegialabstimmung, in welcher der Kanzler juristisch auch nur eine Stimme hat.

Aber bevor man sich zu tief in die verfassungsrechtliche Literatur stürzt, muss man die Verfassungswirklichkeit ins Auge fassen. In Reinkultur konnte man das Institut der Richtlinienkompetenz ohnedies nur von 1957 bis 1961 betrachten, als – bisher einmalig – eine Partei mit absoluter Mehrheit regierte. Doch in der Zeit bröckelte Adenauers Macht gewaltig. Nach 1963 verlor sein politisch schwacher Nachfolger Ludwig Erhard viel von der Amtsmacht des Kanzlers. Erst recht aber haben sich die Dinge mit dem Beginn der Großen Koalition (1966 bis 1969) gründlich geändert.

Dieses Bündnis zwischen Union und SPD stützte sich zum ersten Mal auf eine ausführliche Koalitionsvereinbarung. Aus einer juristisch strengen Sicht des Artikels 65 handelt es sich bei einem solchen Papier um eine außerkonstitutionelle, ja sogar verfassungswidrige "Wahlkapitulation" des Kanzlers. Aber seit es diese Vereinbarungen gibt, die man inzwischen öffentlich bei einem Gläschen Sekt unterzeichnet, ist die Zeit endgültig vorbei, in der zuerst ein Kanzler gewählt wird und dieser anschließend die Richtlinien der Politik bestimmt. Vielmehr werden zuerst die Richtlinien der Politik definiert, und danach wird der Kanzler mit seiner Wahl de facto auf diese Grundlage verpflichtet – widrigenfalls: Koalitionskrise oder Koalitionsbruch. Selbst bei der anschließenden Regierungsbildung sind die verfassungsrechtlichen Kompetenzen des Kanzlers längst ausgehöhlt worden: Sind erst einmal die Ämter zwischen den Partnern aufgeteilt, so bestimmt jede Seite "ihre" Minister. Demzufolge hatte selbst ein so starker Kanzler wie Helmut Kohl sich nach einer chaotischen Abstimmung in der FDP-Fraktion schlicht Klaus Kinkel als Außenminister vorsetzen lassen müssen, ohne Widerrede.

Kurt Georg Kiesinger, Kanzler der ersten Großen Koalition, wurde als "wandelnder Vermittlungsausschuss" verspottet. Das war unfair, auch wenn es seinem eher elegischen Naturell entsprechen mochte, denn auch kein anderer Kanzler hätte ein solches "großes" Bündnis "von oben" steuern können. Angela Merkel wird nun zwar als erste Frau, als erste Ostdeutsche Kanzlerin – doch gerade das, was sie sich von dieser Wahl versprochen hatte, eben das Durchregieren, wird ihr mitnichten vergönnt sein.

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Wichtige Entscheidungen fallen längst nicht mehr am Kabinettstisch

Aber nicht nur die Richtlinienkompetenzen, sondern auch die beiden anderen Organisationsprinzipien der Bundesregierung, sowohl das Ressort- als auch das Kollegialprinzip, wurden von der Verfassungswirklichkeit überholt. Seit der Großen Koalition von 1966 bis 1969 wanderte die Steuerung der Regierungsarbeit aus in "Koalitionsausschüsse" – damals wurde der Zirkel Kressbronner Kreis genannt; er bestand ursprünglich aus vier Personen, bis er – der Notwendigkeit zur breiteren Koordination folgend – sich fast zu einem verkleinerten Kabinett aufblähte. Umso wichtiger wurde dagegen die Achse zwischen den beiden Fraktionsvorsitzenden Rainer Barzel und Helmut Schmidt, gelegentlich auch zwischen Kiesinger und Herbert Wehner.

Die Zeiten, in denen das Kabinett der wichtige Ort politischer Diskussion und Entscheidungen war, sind längst vorbei. Unter Helmut Kohl hat sich die Auszehrung des Kabinettsprinzips rapide beschleunigt, und auch in der rot-grünen Koalition war ein Minister, der nicht im Koalitionsausschuss Sitz und Stimme hatte, faktisch ein machtloser Darsteller einer Politik, über die er nicht zu entscheiden hatte.

In dem Maße aber, in dem die Macht des Kabinetts ausgelaugt wurde, hat das Instrument der Richtlinienkompetenz seinen Biss verloren. Das gilt umso deutlicher, je größer die Koalitionspartner sind. Ist deshalb der Kanzler gänzlich machtlos? Gewiss nicht in den Krisensituationen, in denen er (oder sie) allein und ad hoc handeln kann – und muss. Ansonsten kommt es für seine Durchsetzungsfähigkeit einzig darauf an, ob er seinen Partnern und Rivalen ernsthaft mit der Drohung "Dann macht doch euren Kram allein" Angst vor Stimmenverlusten einjagen oder ob er ihnen einen Wahlsieg versprechen kann – gestützt auf innere und äußere Autorität, auf politische Leidenschaft, sachliche Überzeugungskraft und durchschlagende Popularität.

Doch selbst dann kann ein Kanzler scheitern. Das hat auf dramatische Weise Helmut Schmidt 1982 erlebt. Wie man sich verschätzen kann, das hat auf eher groteske Weise Gerhard Schröder am Wahlabend (und danach) demonstriert. Und Angela Merkel? Je weniger sie sich auf die Richtlinien der Politik berufen muss, desto besser. Denn unter den gegebenen Umständen stehen sie ihr nicht zu Gebote.