Diese Geschichte kann man nicht oft genug erzählen: Noch vor Ende des Zweiten Weltkriegs, im April 1945, versammelten sich die Vertreter von 47 Staaten in San Francisco und riefen zur Revolution. Der Krieg als Mittel der Politik wurde geächtet und staatliche Souveränität eingeschränkt. Nie wieder sollte von einem Nationalstaat Gewalt ausgehen. Das "Recht zum Krieg" wurde abgeschafft und eine weltweit anerkannte Organisation zur Friedenssicherung gegründet. Die Gründungs-Charta hat es in Stein gemeißelt: Die Vereinten Nationen sollen "künftige Generationen vor der Geißel des Krieges bewahren". © John Moore/gettyimagesFür "verschärfte Befragungen": Streckstuhl in Abu Ghraib BILD

Der Fortgang der Geschichte ist bekannt. Schon bald nach ihrer spektakulären Gründung wurden die UN im Kalten Krieg von den Vetomächten gelähmt und gespalten. Jahre des Niedergangs wechselten mit Jahren der Renaissance, und zumeist hingen Wohl und Wehe ab vom guten Willen der Mächtigen. Für viele ist die Chronik der Irrtümer länger als die Liste der Erfolge. Srebenica geschah unter den Augen der UN, beim Völkermord in Ruanda haben sie schmählich versagt. Ganz zu schweigen von Schlamperei, bürokratischem Irrsinn, Korruption, Geldverschwendung und dem Missbrauch Schutzbefohlener. Zu schweigen auch von dem Skandal, berüchtigten Folterstaaten den Vorsitz in der Menschenrechtskommission zu überlassen.

Obsiegen nackte staatliche Interessen über kollektive Friedenssicherung?

Es ist kein Zufall, dass die schwelende Krise nach dem Irak-Krieg offen ausbrach. Der Krieg war eine Zäsur und traf den normativen Nerv der Vereinten Nationen, das Verbot zwischenstaatlicher Gewalt. Seitdem streiten Völkerrechtler darüber, ob die UN gestärkt aus dem Konflikt mit der mächtigsten Nation der Welt hervorgingen oder ob sie selbst ein Opfer des Irak-Krieges wurden. Was wird aus dem System kollektiver Friedensordnung, dem Herzstück der UN? Dürfen nach dem Irak-Krieg nun die "Realisten" triumphieren – also jene Politiker und Intellektuellen, die unter Berufung auf den Philosophen Thomas Hobbes schon immer behauptet haben, Außenpolitik bewege sich im rechtsfreien Raum? Und nackte staatliche Interessen seien der Fels, an dem jede Völkerrechtsordnung zerschellt?

Wenn Sie Recht hätten, dann triebe die Weltgesellschaft ohne jede Perspektive vor sich hin, zerrissen von einem endlosen "Krieg gegen den Terror", erstarrt in kalter Panik vor terroristischen Anschlägen, durchzogen von unsichtbaren Gräben zwischen alten und aufsteigenden Mächten, der "Westen" gespalten in ein erschöpftes Europa und ein in sich zerworfenes Amerika – und mittendrin die UN, der zahnlose Tiger im goldenen Käfig am East River in New York.

Eines an diesem Szenario stimmt heute schon. Das Bild, das die auf 191 Mitglieder angewachsenen UN bieten, ist kläglich. Im 60. Jahr ihres Bestehens hat ihnen Generalsekretär Kofi Annan deshalb eine Reform an Haupt und Gliedern verordnet und deren Gelingen zur Überlebensfrage erklärt – sie sei so wichtig wie die Gründung selbst. Doch der große UN-Gipfel im September verlief enttäuschend, und nicht nur deshalb, weil die USA ihn mit einem Sperrfeuer aus Änderungsanträgen torpedierten. Kofi Annans ehrgeizige Agenda wurde bis zur Unkenntlichkeit verwässert; die überfällige Erweiterung des Sicherheitsrates steht in den Sternen.

Nur einige Projekte haben Aussicht auf Erfolg. Eine "Initiative zur Friedenssicherung" soll vom Bürgerkrieg zerrütteten Staaten nicht länger dem Schicksal überlassen. Und nicht zuletzt auf Druck der USA entsteht ein "Rat für Menschenrechte", der schon jetzt so wirkungsvoll operiert, dass Fidel Castro und Hosni Mubarak ihn nach Kräften bekämpfen. Wegweisend ist auch der von Kofi Annan eingesetzte Expertenbericht, der unter dem Titel A more secure world Vorschläge zur UN-Reform unterbreitet. Es handelt sich dabei, wie Kritiker gleich vermuten würden, weder um humanitär intervenierende Verlautbarungsprosa noch um Begriffskitsch. Vielmehr erklärt die imponierende Studie, warum die Bedrohung des Weltfriedens nicht mehr nur von Staatenkriegen ausgeht, sondern ebenso von Terrorismus, Epidemien, Hungersnöten und Umweltkatastrophen. Auch aus Srebenica hat man eine Lehre gezogen; im Fall massiver Menschenrechtsverletzungen sind der Berufung auf "nationale Souveränität" Grenzen gesetzt. Nicht minder überraschend ist das Ausmaß an Missbilligung, das die Autoren über die Vereinten Nationen und ihre Kultur der Untätigkeit niedergehen lassen.

All diese reformatorischen Lichtblicke werden jedoch überschattet vom Dauerstreit mit der amtierenden US-Regierung. Ein kalter Krieg ums Geld ist entbrannt, und die Bush-Administration hat dazu beigetragen, dass jetzt zum ersten mal in der Geschichte der UN ein Haushaltsplan nur unter Auflagen verabschiedet werden konnte. Dass Washington nichts unversucht lässt, seine eigenen Interessen durchzusetzen, ist legitim und war schon immer so. Verhängnisvoll jedoch ist der atmosphärische Klimasturz. Der amerikanische UN-Botschafter John Bolton erweckt den Eindruck, er wolle die Vereinten Nationen zu einer Spezialfirma für postmilitärische Nachsorge entmündigen, zu einer Mutter Teresa im Feldlazarett des Hegemon. Zudem heizen die rüden Auftritte des Antidiplomaten Bolton die Lagerbildung an. Viele Länder gehen wieder ihrer Lieblingsbeschäftigung nach und verbünden sich gegen den "Westen". Am Ende entsteht genau die Misere, als die George W. Bush und seine Kohorten die UN beschrieben haben. Der Laden sei eine Versammlung von "Plappernasen" (Richard Perle) und damit "irrelevant" (Bush).

Amerika reklamiert ein eigenes "Recht zum Krieg"

Bei allem geht es jedoch nicht um Personen, nicht um das top dog- Verhalten der USA. Es geht um die Frage, welche Zukunft den Vereinten Nationen beschieden ist, wenn ihr mächtigstes Mitglied sie mit Verachtung straft; wenn ausgerechnet die ehemalige Initiativmacht des Völkerrechts sich nicht mehr als Treuhänder der internationalen Rechtsordnung versteht und gar ein eigenes "Recht zum Krieg" reklamiert?

Nun mag man sich damit trösten, dass der Bruch der UN-Charta im Irak-Krieg nichts an deren Gültigkeit ändert. Recht bleibt Recht auch dann, wenn es gebrochen wird. "Rein rechtlich gesehen, bleibt der Rechtsbruch, auch wenn er keine Sanktion zu erwarten hat, ein Rechts bruch und bestätigt mit diesem Tatbestand die Existenz des Rechts. Er ist illegal und nicht außerlegal" (Hauke Brunkhorst).

Genauso sieht es auch die kompakte Majorität der Völkerrechtler. Sie vertraut auf einen unangreifbaren, sozusagen hieb- und stichfesten Kern im UN-Recht. In ihren Augen sind die USA eine "Spinne", die in der Vergangenheit entscheidend mitgeholfen hat, jeden Quadratmeter Festland mit einem Netz aus Rechtsnormen zu überziehen. Was immer die US-Regierung auch unternehme, sie verfange sich im eigenen Netz und werde in den Augen der Welt an jenem Recht gemessen, das sie in ihren heroischen Tagen hervorgebracht hat – als Amerika noch an die Stärke des Rechts und nicht an das Recht des Stärkeren glaubte.

Die Rede vom normativen Spinnennetz ist ein schönes Bild. Fraglich ist jedoch, ob es eine dauerhafte Dehnung oder gar Missachtung durch jene Supermacht übersteht, die als Einzige die militärischen Fähigkeiten besitzt, UN-Beschlüsse durchzusetzen und ihnen Nachachtung zu verschaffen. Denn nach dem 11. September hat sich das normative Selbstverständnis der USA vollständig gewandelt. Mag sie zuweilen auch versöhnliche Töne anschlagen, so versteht sich die Bush-Regierung seit den Terroranschlägen nicht mehr als Spinne im Netz des Völkerrechts, sondern als Souverän im Ausnahmezustand: Sie führt Krieg. Krieg gegen einen unsichtbaren, unberechenbaren und allgegenwärtigen Feind.

In diesem war on terrorism wird das Völkerrecht nicht, wie der Philosoph Giorgio Agamben glaubt, kurzerhand aufgekündigt. Es wird vielmehr "geknetet", elastisch den neuen Verhältnissen angepasst – und nach Kräften "moralisiert". Beispielhaft dafür war der Versuch der Bush-Regierung, einen Grundpfeiler im Gefüge der Menschenrechte, nämlich das Folterverbot, zu stürzen. "Verschärfte" Befragungen seien moralisch geboten, um die Bevölkerung vor Verbrechern mit Massenvernichtungswaffen zu schützen. Auch Scheinexekutionen durch vorgetäuschtes Ertränken gelten nicht mehr als Folter, sondern als "erweiterte Verhörmethode" für einen höheren moralischen Zweck.

Diese zynische "Dynamisierung" des Rechts, wie Völkerrechtler sagen, entkernt geltende Normen und macht sie situativ gefügig. Sie geraten unter Definitionsvorbehalt des Hegemon, der sich dann nur insoweit an sie gebunden fühlt, wie er sie eigenhändig für die "konkreten Situationen" im Krieg gegen den Terror passend gemacht hat. Es bedurfte erst eines Aufstandes im amerikanischen Kongress, um der Aufweichung des Folterverbots einen Riegel vorzuschieben – nachdem die Bush-Regierung jahrelang Gefangene in jene Staaten ausgeflogen hat, deren Folterkeller sie sonst im Triumphton moralisierender Selbstherrlichkeit an den Pranger stellte.

Und dennoch. So schamlos ihre Versuche sind, das Völkerrecht zu "dynamisieren" – die entscheidende Kritik der Bush-Regierung an der UN-Charta lässt sich nicht einfach vom Tisch wischen. Zu Recht behauptet die amerikanische Administration, der Terrorismus habe eine neue Bedrohungslage geschaffen, von denen die Väter des Völkerrechts noch nichts hätten ahnen können. Vor dem Terrorismus versage nicht nur jede Abschreckungspolitik; er sprenge auch den alten völkerrechtlichen Begriff zwischenstaatlicher Gewalt. Ein terroristischer Angriff erfolge nämlich ohne Vorwarnung, wie aus dem Nichts. Die UN-Charta hingegen sei auf den antiquierten, säbelrasselnden Staatenkrieg zugeschnitten, bei dem die Gefahr im Vorfeld mit bloßem Auge zu erkennen sei.

Die Pointe des Bush-Arguments liegt auf der Hand. Da der Terrorismus bis zur letzten Minute unsichtbar bleibe, sei es höchste Zeit, die Spielräume präventiver Selbstverteidigung zu erweitern – denn niemand könne von den USA verlangen, so lange zu warten, bis ein terroristischer Angriff erfolgt sei. Deshalb müsse der Sicherheitsrat den Begriff der Selbstverteidigung nach Artikel51 ausdehnen, genauer: den Einsatz militärischer Gewalt auch bei einer bloß vermuteten, latent drohenden und erst später aktuellen Gefahr zulassen. "Wir müssen", so George W. Bush, "die Schlacht zum Feind tragen, seine Pläne durchkreuzen und den schlimmsten Bedrohungen begegnen, bevor sie auftreten."

Man darf sich nicht täuschen: Nicht das Reformscharmützel, sondern der Streit um antizipierende Selbstverteidigung, also das Recht, "die Schlacht zum Feind" zu tragen, ist der eigentliche Grund für die Krise der Vereinten Nationen. Tatsächlich ist der Gefahrendiagnose der Bush-Administration nur schwer zu widersprechen. Auf sie müssen die Vereinten Nationen eine Antwort finden, denn ein Völkerrecht, das keinen effektiven Schutz mehr bietet, verliert nicht nur seine Ordnungs- und Friedensfunktion, sondern provoziert am Ende genau die nationalen Alleingänge, die zu verhindern es in die Welt gesetzt wurde.

Wie nervös die Vereinten Nationen sind, zeigt schon der Umstand, das Kofi Annan fast beiläufig signalisiert, das Selbstverteidigungsrecht könne auch für den Fall einer "nicht unmittelbar" drohenden Gefahr zur Anwendung kommen (ZEIT Nr. 08/05). Gleichzeitig hat er sich dem Expertenbericht zu Eigen gemacht, der ihm in diesem Punkt zunächst widerspricht und äußerst konservativ argumentiert. Mit Händen und Füßen wehren sich die Autoren dagegen, amerikanischen Wünschen entgegenzukommen und Artikel 51 auszuweiten. Fast hilflos klingt die Mahnung, die Autorität der UN zu wahren und ihren Regelungsanspruch zu respektieren, da sich sonst jeder auf das Selbstverteidigungsrecht berufen könne. Überraschenderweise nennen sie dennoch fünf "Basis-Kriterien" für "verhältnismäßige" präventive Aktionen im Fall von latenten, nicht unmittelbaren Gefahren.

All das ist von programmatischer Klarheit weit entfernt und zeigt das ganze Ausmaß des Dilemmas. Denn wer erhebt die Beweise, wenn eine Nation sich von einer vermuteten, aber nicht-unmittelbaren Gefahr bedroht fühlt? Der Auftritt von Colin Powell vor der UN-Vollsammlung ist unvergessen, und die Lügen der Bush-Administration werden in die Geschichte eingehen. Außerdem: Wann ist eine Aktion verhältnismäßig? Und wann bedient sie sich angemessener Mittel?

Es scheint schier unmöglich zu sein, für die Bekämpfung regelloser Gewalt Regeln zu finden, ohne das zwischenstaatliche Gewaltverbot anzutasten. Genau diese Quadratur des Kreises muss der UN gelingen, soll nicht die Autorität des Sicherheitsrates insgesamt infrage gestellt werden (wie es unlängst der einflussreiche Rechtstheoretiker Eric Posner in seinem Buch The Limits of International Law wieder getan hat). Denn würde die Ermächtigung zu präventiver Gewalt vollständig in die Hände der Nationalstaaten gelegt, dann stürzte die entscheidende Säule des Friedenssicherungssystems in sich zusammen. Der Weg in die Staatenanarchie wäre vorgezeichnet.

Irans Auslöschungsfantasien gegenüber dem Staat Israel

Wie schwer die Handlungsspielräume der UN auszuloten sind, zeigt das Beispiel Iran. Schon die Auslöschungsdrohungen, mit denen der iranische Präsident Ahmadineschad Israel überzieht, verstoßen klar gegen das Völkerrecht und stellen eine Gefährdung des Weltfriedens dar. Zudem gibt es die begründete Vermutung, dass Iran nuklear aufrüstet – und irgendwann den Worten Taten folgen lässt. Micha Brumlik hat Recht: Es handelt sich um "Anreizung zum Völkermord". Die Gefahr, die davon ausgeht, wäre zwar nicht unmittelbar, aber immerhin doch – gemessen an den iranischen Drohungen – latent. Da die Gefahrenabwehr ausschließlich in die Kompetenz des Sicherheitsrats fällt, ist er aufgerufen, wirkungsvolle Entscheidungen zu treffen, wobei das russische Veto sicher wäre. Und was dann? Sollte Israel also gezwungen werden, so lange zu warten, bis sich die iranischen Raketen aus den Silos schieben? Soll es tatenlos verharren, um dem angedrohten Faktum seiner Vernichtung bis zum letzten Augenblick beizuwohnen?

Finden die Vereinten Nationen auf solche Bedrohungen keine Antwort, wachsen die Grauzonen des Völkerrechts, während das Vertrauen in seine Wirkung schwindet. Fortan wäre es nur mehr eine Appellationsinstanz in den Händen der Weltöffentlichkeit und jener fassungslosen Politiker, die angesichts der Entführung ihrer Staatsbürger durch den CIA nach Worten ringen. Mag der neue Star unter den Völkerrechtlern, der Finne Martti Koskenniemi, auch die "Kultur des Formalismus", das heißt die Achtung vor dem Recht beschwören – eine im Kern getroffene UN-Charta wäre lediglich eine rechtliche Reminiszenz an das, was die "zivilisierte Welt" einmal geträumt hat, als sie noch ein helles Bild ihrer Zukunft malte.

Konservative Skeptiker bringen gern den Einwand vor, der Respekt vor dem Recht wohne diesem nicht selbst inne; es bedürfe dafür eines nationalen Interesses. Sie haben Recht. Und welches Interesse sollten die USA an den Vereinten Nationen haben? Das ist leicht zu sagen. Ein Blick in die Geschichtsbücher lehrt, dass auch das amerikanische Jahrhundert nicht ewig währt. Deshalb wäre es ein Gebot politischer Weisheit, die Vereinigten Staaten würden im Zenit ihrer Macht eine Friedensordnung vorantreiben, in der ihre Interessen auch dann noch respektiert werden, wenn die Sonne von Westen nach Osten gewandert und der eigene Stern gesunken ist.