Koloss der Hilfe

Eine Idylle bietet Hessens reichste Gemeinde nicht, aber sie liegt nur 20 Minuten vom Frankfurter Flughafen entfernt, ideal für Global Player. Deshalb reiht sich in Eschborn ein Bürogebäude ans nächste: Die Wirtschaftsberater von Ernst & Young, T-Com – und die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), die dafür da ist, deutsche Entwicklungspolitik in die Praxis umzusetzen.

Die Flure sind für den Lichteinfall weit geöffnet und mit neuer Wärmedämmung frisch energiesaniert. Schon der Bau steht Reklame für ein Ziel, das die GTZ auf der ganzen Welt verfolgt: nachhaltigen Energieeinsatz. "Ecosan"-Trenntoiletten betreiben ökologisches Abwassermanagement. Auf einem Bildschirm im Foyer leuchtet die Einladung zum Seminar: "Was Sie schon immer über Korruptionsbekämpfung wissen wollten".

Von hier aus starten deutsche Fachleute in die Welt. Leisten Nothilfe und Wiederaufbau in Afghanistan. Bilden Polizistinnen in Nicaragua zur Bekämpfung der Gewalt gegen Frauen aus. Planen mit bei der Wasserwirtschaft Jordaniens. Fördern Ökostandards in der Kaffeeproduktion. 2282 Projekte und Programme realisiert die GTZ in 126 Ländern.

Entwicklungshelfer nennt sie ihre Mitarbeiter schon lange nicht mehr. Sie seien "Veränderungsmanager" – und ihre Arbeit sei "Weltspitze", lobt der Leiter der Unternehmensentwicklung, Andreas Proksch, während er sich lässig gegen seinen höhenverstellbaren Konferenztisch lehnt. Nervös wirkt er trotzdem, wie viele seiner Kollegen. Die sagen jetzt oft: "Dazu können wir uns nicht äußern." Sonst ist man von ihnen selbstkritische Reflexionen gewöhnt – zurzeit aber ist fast alles, was sie machen, toll. Der Grund: eine Fusionsdrohung. Die kann auch Bundesunternehmen treffen.

Die GTZ beschäftigt 9000 Experten im Ausland

Die GTZ, die im vergangenen Jahr knapp 780 Millionen Euro umsetzte, ist die größte Organisation im "Vorfeld" des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ). Sie erledigt die praktische Arbeit. Es gibt aber noch eine andere Organisation: die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), jene Entwicklungsbank im nahen Frankfurt, die im vergangenen Jahr 1,3 Milliarden Euro Steuergelder als Zuschüsse und Kredite in der Welt verteilte. Je ärmer ein Land, desto günstiger die Bedingungen.

Koloss der Hilfe

Die Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul will die zwei Riesenorganisationen jetzt miteinander verschränken und das Geld der KfW enger mit der praktischen Beratung der GTZ verbinden. Damit reagiert sie auch auf Kritik einer Art entwicklungspolitischer Pisa-Studie der OECD am deutschen Institutionengewirr. Und es gibt vermutlich noch ein Motiv: die Entwicklungskolosse sollen politisch besser kontrolliert werden. Denn nie waren sie mächtiger als heute.

Das BMZ hat nur rund 500 Mitarbeiter, zerrissen zwischen Bonn und Berlin. Die GTZ beschäftigt allein in der Eschborner Zentrale 1000 Fachleute und 9000 im Ausland. Während ihre Kontrolleure nur über niedrige Reise-Etats verfügen, sammeln die Experten in der Welt vielfältige Erfahrungen.

So wie Tilman Herberg, in Eschborn der Regionalleiter für Ostafrika. Vor seiner Tür ist Juakali-Kunst ausgestellt, die Afrikaner aus Metallabfällen gestalten. Zurzeit betreut der Ingenieur das größte Einzelprojekt der GTZ: 200 Experten aus deutschen Organisationen sollen in Äthiopien ein ganzes Wirtschaftsreformprogramm auf die Beine stellen. Es sei eine riesige Herausforderung, sagt Herberg, in diesen Dimensionen Regierung, Unternehmen, Hochschulen und Berufsschulen zu koordinieren.

Oder Christiane Kalle. Unter anderem war die Ökonomin in Indonesien; jetzt leitet sie das Namibia-Büro in Windhuk. In Namibia ist die GTZ daran beteiligt, eine Landreform vorzubereiten und damit den Interessenausgleich verschiedenster Bevölkerungsgruppen und Kulturen: "Spannende Prozesse", findet Christiane Kalle.

Oder Andreas von Schumann: Innerhalb von neun Wochen organisierte der umtriebige Sozialwissenschaftler in einem Ad-hoc-Einsatz die Nationalversammlung Loya Jirga in Afghanistan. Schumann leitet jetzt eine Unteragentur der GTZ namens AgenZ, die dafür da ist, mit solchen Erfolgsbeispielen "neue Geschäftsfelder" zu "erschließen".

Solche Rhetorik wirkt befremdend bei einer Aufgabe, die so hoch politisch, ja ethisch begründet ist. Doch tatsächlich ist die GTZ ganz absichtlich ein ausgreifendes Großunternehmen, das zwar nicht unmittelbar auf kommerzielle Renditen abzielt, aber von institutionellem Eigeninteresse getrieben ist wie seine Kollegen in der Wirtschaft. Man wolle sich, so spricht auch Andreas Proksch, "strategisch auf den weltweiten Entwicklungsmärkten positionieren".

Koloss der Hilfe

Die GTZ wurde gleich in den 1960er Jahren so konstruiert: als privatrechtliche GmbH im Bundesbesitz. Nicht ganz Konzern, nicht ganz Behörde. Das befürwortete damals der Entwicklungsminister Erhard Eppler, weil er sich vor der mangelnden Flexibilität starrer Beamtenapparate fürchtete. Die GTZ ist schnell umgebaut, wenn sich Prioritäten und Moden der Entwicklungspolitik ändern und – wie jetzt für die Förderung erneuerbarer Energien – ganz andere Experten gebraucht werden. Nur noch ein Drittel der Beschäftigten hat feste Verträge.

Wie im modernen Management üblich fallen Entscheidungen möglichst nicht mehr realitätsfern in der Zentrale, sondern in den Ländern, nahe an den Problemen. In 67 Zweigstellen von La Paz bis Lusaka arbeiten die Büroleiter weitgehend autonom. Da lassen sie sich nur ungern von Bonner Beamten "mit Nachfragen hereinpfuschen, warum wir nun diesen oder jenen Geländewagen bestellt haben", wie ein früherer Mitarbeiter sagt. Das interne Lernen geschieht durch globalen Internet-Austausch und ein "vielschichtiges Evaluierungssystem". Auch wenn immer wieder kritisiert wird, dass die GTZ sich ihre Begutachter selbst aussucht.

Die GTZ bekommt ihre Aufträge längst nicht nur von Heidemarie Wieczorek-Zeul. Auch andere Bundesministerien wenden sich immer häufiger an Eschborn, weil sie stärker international gefordert sind. Für den Umweltminister etwa plante die GTZ die Bonner Renewables-Konferenz über erneuerbare Energien. Und sie akquiriert Geschäfte von außen. In den vergangenen Jahren hat sich dieser Umfang mehr als verdoppelt, schon auf rund ein Fünftel der Umsätze. GTZ-Expertise kauften sich Saudi-Arabien und die Bill & Melinda Gates Foundation, die niederländische und die britische Regierung.

Die Frage ist: Wie weit entfernt sich diese Regierungsagentur von ihrer öffentlichen Rolle, wenn sie ihre Arbeit immer stärker als "Entwicklungsgeschäft" sieht? Kirchliche Organisationen und politische Stiftungen etwa sahen sich bereits zu Vereinbarungen mit der GTZ veranlasst, um die Claims ihrer Tätigkeiten abzustecken. Denn die GTZ hatte ihnen schon mal Partner vor Ort abgeworben, zu denen sie langjährige Beziehungen aufgebaut hatten – oder sich von ihren Projektideen inspirieren lassen. "Die wedeln einfach mit Geld", sagt eine NGO-Vertreterin. Oder: GTZ-Mitarbeiter bekommen Vergütungen, wenn sie Aufträge einwerben. Werden sie da wohl immer noch genau hinschauen, ob die Firmenkandidaten für eine Public-Private Partnership wirklich geeignet sind?

Während das BMZ solche Fragen und die GTZ-Projekte prüft, ist das Ministerium aus Personalmangel bei strategischen Aufgaben auf die Umsetzungsorganisation angewiesen. Die Strategien werden immer wichtiger angesichts der internationalen Kooperation mit der Weltbank und anderen Gebern. Dann sitzen GTZler als Fachberater im Ministerium. Bereiten sie dort ihre eigenen Aufträge vor? Wedelt der Schwanz mit dem Hund? "Ein altes Vorurteil", widerspricht Cornelia Richter, die den zentralen Think Tank der GTZ leitet. "Das Ministerium entscheidet. Ganz klar."

Die Ministerin hat aber vor allem entwicklungspolitisch gute Argumente für die Bereinigung. Früher war die Aufgabenteilung eindeutig: Da finanzierte die KfW Straßen oder Stahlwerke in einem fernen Land, während die GTZ Brunnenbohrer entsandte oder Handwerker, die Kollegen ausbilden sollten. In den vergangenen Jahren aber fährt man einen anderen Kurs, will eher den Aufbau staatlicher und gesellschaftlicher Strukturen in den Empfängerländern stärken, damit diese eigene Entwicklungsstrategien umsetzen.

Koloss der Hilfe

Verwirrte Regierungen, unnötige Kosten

Bloß kommen sich die beiden Organisationen dabei ins Gehege. Da plant die GTZ Steuerbehörden und Kataster von Osteuropa bis ins südliche Afrika mit, doch auch die KfW lässt Kredite und Zuschüsse in den Verwaltungsaufbau fließen. Oft beraten sie dann die gleichen Leute in den Empfängerländern, und nicht immer gelingt ihnen eine saubere Abstimmung. Oder sie arbeiten gleich gegeneinander, weil jeder Berater vor allem sich und die eigene Institution profilieren will. Außerdem buhlen GTZ und KfW beim BMZ um das gleiche Haushaltsgeld – etwa wenn jetzt beide erneuerbare Energien oder Mikrofinanzsysteme fördern wollen. Weil noch weitere, kleinere "Vorfeld-Organisationen" aktiv sind, spricht auch Dirk Messner vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik von einer "heillosen Fragmentierung". Sie verwirre Empfängerregierungen und bürde ihnen unnötige Kosten auf.

Anfangs schien es, als werde die Ministerin den Institutionenstreit zugunsten der KfW entscheiden und ihr die GTZ einverleiben. Schließlich transferiert die KfW mit weniger Mitarbeitern mehr Geld in die Länder und fügt durch Mischkredite noch neues hinzu. Aber an Wieczorek-Zeuls Argumenten entzündete sich eine Debatte. Ihre Logik folgte auch der aktuellen Entwicklungshilfe-Mode, lieber Regierungsbudgets in Partnerländern direkt zu stärken. Bei der technisch ausgerichteten Beratung der GTZ hingegen bleiben die Summen in deutschen Händen; ein Mangel an Transparenz führte in manchen Ländern zu Irritationen.

Andreas Proksch bringt vor, dass dieser Trend zur "Budgethilfe" erst recht eine "Renaissance der technischen Zusammenarbeit" hervorgebracht habe. Ausgerechnet dann solle ihr Stellenwert in einer Institutionenreform geschwächt werden? Nein, ergänzt seine Kollegin Cornelia Richter, die Expertise der GTZ sei wichtig und hoch politisch. Deutschland und Europa könnten Werte demonstrieren. Auch Hansjörg Elshorst, früherer Geschäftsführer der GTZ, sähe als Berater "lieber mehr demokratisch sensible GTZs als neoliberale McKinseys".

Im Augenblick gilt es wieder als offen, wie die Ministerin ihr "Vorfeld" neu organisiert. Katz und Maus, GTZ und KfW, sitzen jetzt sogar selbst zusammen und erarbeiten Kooperationsvorschläge, um zu verhindern, dass sie in einer ganz neuen Entwicklungsagentur aufgelöst werden. So könnte aus Eschborn doch noch Ort einer Idylle werden.

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