Voltaire soll gespottet haben, das Heilige Römische Reich Deutscher Nation sei weder heilig noch römisch, noch ein Reich. Die immerwährenden Debatten über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union legen ein ähnliches Bonmot nahe: Sie ist weder gemeinsam noch außen, noch sicher. Es vergeht keine internationale Krise, kein Gipfeltreffen der Regierungschefs, ohne dass die EU-Außenpolitik Zielscheibe massiver Kritik wäre: Sie habe keine gemeinsame Stimme, sei nicht durchsetzungsfähig, jede Regierung koche ihr eigenes Süppchen. Und sie sei ohne jeden Einfluss auf die neue Weltordnung: China und Indien seien die kommenden Weltmächte; Russland halte »den Westen« im energiepolitischen Würgegriff – Europa könne nicht einmal mit einer Stimme röcheln, geschweige denn sich einheitlich dem Herausforderer stellen.

Henry Kissinger hatte sich als US-Sicherheitsberater schon Anfang der 1970er Jahre darüber beklagt, es gebe nicht einmal eine Telefonnummer, die er im Notfall in »Europa« anrufen könne. Das soll Legende sein. Sein heutiger Nachfolger James Jones weiß auch genug Brüsseler Telefonnummern, weil er von 2003 bis 2007 im belgischen Mons Nato-Oberbefehlshaber war. Mit dem Hohen Vertreter der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik Javier Solana gibt es seit 1999 sogar einen direkten Ansprechpartner.

Doch dadurch ist die Kritik nur härter geworden: Nun gilt der unfähigen, kraftlosen Brüsseler Bürokratie alle Verachtung. Oder könnte man sich über irgendein anderes Land den Spott des damaligen belgischen Außenministers Mark Eyskens zu Beginn des Golfkriegs 1990 vorstellen: »Europa ist ein wirtschaftlicher Riese, ein politischer Zwerg und, was noch schlimmer ist, ein militärischer Wurm, wenn es keine eigenständige Verteidigungsfähigkeit entwickelt.«

Europa entsprach zu keiner Zeit solchen außenpolitischen Erwartungen. Nur: Liegt das Problem vielleicht gar nicht in Europa? Steckt es womöglich in den Erwartungen? Sie beruhen auf einer Vorstellung vom Nationalstaat als geschlossenem Container. Dieses Denkmodell hat seit dem Wiener Kongress die westliche Gedankenwelt bestimmt, und im 19. Jahrhundert funktionierte es auch weitgehend. Noch für die Reichseinigung durch Bismarck mag es gute Dienste getan haben. Schon bei der Verhinderung des Ersten Weltkriegs aber war es überfordert. Und in der Zwischenkriegszeit, im »Zeitalter der Ideologien« (Karl-Dietrich Bracher), versagte das Modell vollends.

Heute ist es schlicht unbrauchbar geworden. Obwohl die EU sich wohl nie zu einem richtigen Nationalstaat entwickeln wird, misst man ihr außenpolitisches Potenzial unverdrossen am nationalstaatlichen Ideal des 19. Jahrhunderts. Was Wunder, dass da die EU immer von Neuem enttäuscht! Sei es der mangelnde Einfluss der EU auf ihre Nachbarn auf dem Balkan, im Nahen Osten, im Kaukasus und in Afrika; sei es die Unfähigkeit zur Führung in der Klima- und Menschenrechtspolitik oder zur Piratenbekämpfung am Horn von Afrika. Unisono legen Politikwissenschaftler, Politiker und Journalisten den nationalstaatlichen Vergleichsmaßstab an. Das muss in der europäischen Öffentlichkeit den Eindruck hinterlassen, Brüssel sei impotent und ignorant.

Trotz aller Krisen und Misserfolge aber hat sich die EU erweitert, sie hat die Integration vertieft, neue Mitglieder gewonnen und zusätzliche Verantwortung übernommen. Und sie hat dabei außenpolitische Handlungsformen entwickelt, die unvergleichbar sind mit denen der Nationalstaaten.

Europas wichtigstes Instrument ist die Beitrittspolitik. Die Süderweiterung hat in den frühen 1980er Jahren fragile nachdiktatorische Regime in Griechenland, Spanien und Portugal stabilisiert und sie in verlässliche Partner verwandelt. Ähnliches geschieht nun in Mittel- und Osteuropa. Mit Ausnahme des Wiederaufbaus von Deutschland und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg kennen wir keine Stabilisierung durch Außenpolitik, die so erfolgreich war wie die EU-Erweiterungspolitik. Die Assoziationsverträge mit den Anrainerstaaten des Mittelmeers sind ein weiteres erfolgreiches Instrument der neuen Art, ebenso die EU-Handels- und Entwicklungspolitik gegenüber den früheren Kolonien ihrer Mitglieder.