Ein Riesenzwerg, der vieles kann

Voltaire soll gespottet haben, das Heilige Römische Reich Deutscher Nation sei weder heilig noch römisch, noch ein Reich. Die immerwährenden Debatten über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union legen ein ähnliches Bonmot nahe: Sie ist weder gemeinsam noch außen, noch sicher. Es vergeht keine internationale Krise, kein Gipfeltreffen der Regierungschefs, ohne dass die EU-Außenpolitik Zielscheibe massiver Kritik wäre: Sie habe keine gemeinsame Stimme, sei nicht durchsetzungsfähig, jede Regierung koche ihr eigenes Süppchen. Und sie sei ohne jeden Einfluss auf die neue Weltordnung: China und Indien seien die kommenden Weltmächte; Russland halte "den Westen" im energiepolitischen Würgegriff – Europa könne nicht einmal mit einer Stimme röcheln, geschweige denn sich einheitlich dem Herausforderer stellen.

Henry Kissinger hatte sich als US-Sicherheitsberater schon Anfang der 1970er Jahre darüber beklagt, es gebe nicht einmal eine Telefonnummer, die er im Notfall in "Europa" anrufen könne. Das soll Legende sein. Sein heutiger Nachfolger James Jones weiß auch genug Brüsseler Telefonnummern, weil er von 2003 bis 2007 im belgischen Mons Nato-Oberbefehlshaber war. Mit dem Hohen Vertreter der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik Javier Solana gibt es seit 1999 sogar einen direkten Ansprechpartner.

Doch dadurch ist die Kritik nur härter geworden: Nun gilt der unfähigen, kraftlosen Brüsseler Bürokratie alle Verachtung. Oder könnte man sich über irgendein anderes Land den Spott des damaligen belgischen Außenministers Mark Eyskens zu Beginn des Golfkriegs 1990 vorstellen: "Europa ist ein wirtschaftlicher Riese, ein politischer Zwerg und, was noch schlimmer ist, ein militärischer Wurm, wenn es keine eigenständige Verteidigungsfähigkeit entwickelt."

Europa entsprach zu keiner Zeit solchen außenpolitischen Erwartungen. Nur: Liegt das Problem vielleicht gar nicht in Europa? Steckt es womöglich in den Erwartungen? Sie beruhen auf einer Vorstellung vom Nationalstaat als geschlossenem Container. Dieses Denkmodell hat seit dem Wiener Kongress die westliche Gedankenwelt bestimmt, und im 19. Jahrhundert funktionierte es auch weitgehend. Noch für die Reichseinigung durch Bismarck mag es gute Dienste getan haben. Schon bei der Verhinderung des Ersten Weltkriegs aber war es überfordert. Und in der Zwischenkriegszeit, im "Zeitalter der Ideologien" (Karl-Dietrich Bracher), versagte das Modell vollends.

Heute ist es schlicht unbrauchbar geworden. Obwohl die EU sich wohl nie zu einem richtigen Nationalstaat entwickeln wird, misst man ihr außenpolitisches Potenzial unverdrossen am nationalstaatlichen Ideal des 19. Jahrhunderts. Was Wunder, dass da die EU immer von Neuem enttäuscht! Sei es der mangelnde Einfluss der EU auf ihre Nachbarn auf dem Balkan, im Nahen Osten, im Kaukasus und in Afrika; sei es die Unfähigkeit zur Führung in der Klima- und Menschenrechtspolitik oder zur Piratenbekämpfung am Horn von Afrika. Unisono legen Politikwissenschaftler, Politiker und Journalisten den nationalstaatlichen Vergleichsmaßstab an. Das muss in der europäischen Öffentlichkeit den Eindruck hinterlassen, Brüssel sei impotent und ignorant.

Trotz aller Krisen und Misserfolge aber hat sich die EU erweitert, sie hat die Integration vertieft, neue Mitglieder gewonnen und zusätzliche Verantwortung übernommen. Und sie hat dabei außenpolitische Handlungsformen entwickelt, die unvergleichbar sind mit denen der Nationalstaaten.

Europas wichtigstes Instrument ist die Beitrittspolitik. Die Süderweiterung hat in den frühen 1980er Jahren fragile nachdiktatorische Regime in Griechenland, Spanien und Portugal stabilisiert und sie in verlässliche Partner verwandelt. Ähnliches geschieht nun in Mittel- und Osteuropa. Mit Ausnahme des Wiederaufbaus von Deutschland und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg kennen wir keine Stabilisierung durch Außenpolitik, die so erfolgreich war wie die EU-Erweiterungspolitik. Die Assoziationsverträge mit den Anrainerstaaten des Mittelmeers sind ein weiteres erfolgreiches Instrument der neuen Art, ebenso die EU-Handels- und Entwicklungspolitik gegenüber den früheren Kolonien ihrer Mitglieder.

Ein Riesenzwerg, der vieles kann

Was Not tut, ist kein erneutes Vermessen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik mit sattsam bekannten nationalstaatlichen Maßstäben. Vielmehr wäre die EU-Außenpolitik mit ihren Fehlern und Problemen, aber auch ihren Chancen und Leistungen in der Öffentlichkeit einmal anhand fairer Maßstäbe zu beurteilen. Was wäre denn, wenn dabei ganz andere Handlungsempfehlungen herauskämen? Was wäre, wenn eine Untersuchung feststellte, die EU könnte viele wichtige regionale und internationale Probleme dadurch lindern, dass sie den Ländern im Nahen Osten, in Nordafrika oder im Kaukasus verlässliche Beitrittsperspektiven anbietet?

Ich höre schon den Aufschrei: "Gott behüte, noch eine Türkei." – "Die EU ist am Ende ihrer Integrationskapazität." – "Das Boot ist voll." Das mag richtig sein. Aber genauso wahrscheinlich ist, dass die EU eines ihrer erfolgreichsten außenpolitischen Instrumente des 20. Jahrhunderts deshalb nicht auf die drängenden Probleme des 21. anwendet, weil sie noch den verrosteten Geräten aus dem Werkzeugkasten des 19. Jahrhunderts nachtrauert.

Außen- wie "Innenpolitik" der EU sind ähnlich verzerrten Wahrnehmungsmustern unterworfen. Wir fragen nicht: Wo könnte eine Europäische Verfassung der EU bei einem guten Management wechselseitiger Abhängigkeiten und Konflikte helfen? Wir sehen wieder nur Versagen, ja einen Verfall der EU, weil sie sich keine Verfassung gibt, die der eines Nationalstaats ebenbürtig ist.

Wir beklagen das Fehlen einer "echten sozialen Dimension": Stattdessen könnten wir uns doch anschauen, wie die EU harte Maßstäbe für nationalstaatliche Sozialpolitiken setzt oder wie ihre Strukturfonds in den achtziger und neunziger Jahren Irlands Wachstum mit rund vier Prozent des irischen BIPs unterstützten – also in etwa dem, was Bremen im innerdeutschen Finanzausgleich erhält.

Wollen wir das politische Potenzial der EU und ihre außenpolitischen Möglichkeiten ernsthaft entwickeln, sind zwei Schritte zwingend: Wir brauchen umfassende Analysen aller EU-Außenpolitikinstrumente, gerade der neuartigen. Diese Instrumente sind nicht mehr mit denen der Außenpolitik Chinas, der USA oder anderer Staaten zu vergleichen, sondern, wenn überhaupt, mit denen anderer regionaler internationaler Organisationen. Hätte etwa Frankreich von Spanien Anfang der achtziger Jahre nur einen Teil jener Änderungen des politischen und wirtschaftlichen Systems gefordert, die die EU fast widerstandslos durchgesetzt hat, dann wären wir… ja, wieder im Souveränitätsdenken des 19. Jahrhunderts gelandet. Das deutsch-polnische Auf und Ab in den vergangenen 20 Jahren zeigt auch, welche Chancen die ach so impotente EU bietet.

Und wir brauchten realistische Voraussagen für jedes einzelne dieser Instrumente. Solange wir von der EU immer nur erwarten, dass sie sich wie ein Nationalstaat verhält, können wir die EU-Außenpolitik nie richtig einsetzen und dosieren. Wir tragen selbst tagtäglich dazu bei, das Bild permanenter Krise zu schaffen.

Die EU hat es nicht nötig, eine Supermacht zu werden. Lassen wir die EU nur ihre eigenen Fähigkeiten entwickeln und sie dazu benutzen, ihre Nachbarn in die Integration einzubetten, so trägt das schon erheblich dazu bei, schwierigste regionale und globale Probleme einer Lösung deutlich näherzubringen.