Für Christian Böllhoff endet jedes Jahr mit einer kleinen familienpolitischen Demonstration. Dann überschlägt er nämlich, wie viel Kindergeld der Staat ihm für seine beiden Söhne überwiesen hat – und verweigert die Annahme. 184 Euro monatlich pro Kind stehen ihm zu, diese 4476 Euro werden, nach oben aufgerundet, von Böllhoff weitergeleitet. Empfänger ist die Deutsche Stiftung Kindergeld, die vor einigen Jahren eigens für Eltern wie Böllhoff gegründet wurde. Ihr Geld fließt in Bildungsprojekte für Problemfamilien. »Der Staat kann sein Geld intelligenter ausgeben, als ausgerechnet uns zu unterstützen«, findet er.

Christian Böllhoff ist Manager und Politikberater, er leitet die Prognos AG, ein Wirtschaftforschungsinstitut, und lebt mit Frau und Söhnen in einem Haus am Rand von Berlin. Gerade waren alle vier im Skiurlaub in der Schweiz, der ältere Sohn spielt Hockey und liebäugelt mit dem ersten Musikunterricht. »Wir können unseren Söhnen auch ohne Kindergeld einen guten Start ins Leben verschaffen«, sagt Böllhoff. Viele Eltern sieht er in der gleichen Situation. Er hat ausrechnen lassen, wie viel zusammenkäme, wenn alle Familien mit einem Haushaltseinkommen von über 150.000 Euro verzichteten. Ergebnis: 800 Millionen Euro.

800 Millionen Euro – das ist so viel, wie die Bundesregierung demnächst für Hartz-IV-Kinder ausgeben will. Wochenlang feilschten Vertreter von Bund und Ländern um die Kosten für ein Bildungspaket, mit dem Sport- und Musikunterricht und ein warmes Mittagessen finanziert werden sollen. Das Projekt folgt dem Gedanken, dass Kindern aus Problemfamilien mit solchen Angeboten oft mehr geholfen wird als mit direkten Zahlungen an die Eltern – eine Einsicht, die neben Böllhoff viele Familienexperten und vor allem Ökonomen teilen. Auch in Berlin wird darüber oft gesprochen, das Bildungspaket ist aber nur ein winziger Schritt in diese Richtung. »Die Verringerung von Kinderarmut läuft bei der bisherigen Familienpolitik weitgehend unter ferner liefen«, kritisiert Katharina Spiess vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW).

Kindergeld ist ein perfektes Beispiel für staatliche Familienleistungen, die großenteils bei Menschen ankommen, die sie nicht brauchen. Es gibt viele Beispiele, denn in kaum einem Politikfeld wird Geld so planlos ausgegeben. Deutschland braucht zwar mehr Geburten, weniger Kinderarmut, besser ausgebildete Schüler und angesichts drohenden Fachkräftemangels wohl auch mehr berufstätige Eltern – aber das merkt man der staatlichen Förderpolitik kaum an. Die Bundesregierung betreibe »Familienpolitik mit der Gießkanne«, kritisierte vor Kurzem das Institut Finanzen und Steuern. Großer Aufwand, wenig Ertrag.

Was aber brauchen Familien? Schon die alte Regierung aus Union und SPD hatte sich vorgenommen, die Leistungen des Staates zu ordnen und Sinnvolles von Falschem zu trennen, ein großes Wissenschaftlerteam untersuchte mehr als 70 Einzelmaßnahmen. Geändert hat sich seitdem fast nichts. Die heutige Familienministerin Kristina Schröder hat eine weitere Bewertung angekündigt. Aber auch die neue Regierung will nichts überstürzen – mit einem Ergebnis rechnet das Ministerium nicht vor 2013. Dann wird gewählt. Eine große Sozialreform wäre ein Wunder.

Beim Geldausgeben für Familien gehören die Deutschen zur Spitze, sie liegen auf Platz drei hinter Luxemburg und Dänemark. 153 familienpolitische Maßnahmen listet der Bericht des Familienministeriums auf, sie summieren sich auf 189 Milliarden Euro im Jahr. Das ist mehr als das Dreifache von dem, was im ganzen Land für sämtliche öffentlichen Schulen ausgegeben wird. Der größte Posten ist mit rund 38,8 Milliarden das Kindergeld. Knapp zwanzig Milliarden kostet das Ehegattensplitting, das große Steuervorteile für Familien bietet, in denen nur ein Ehepartner berufstätig ist. Der maximale Vorteil liegt laut Bundesfinanzministerium bei 15.694 Euro pro Jahr. Ein Drittel der Splitting-Vorteile geht an kinderlose Ehepaare und an solche, deren Nachwuchs nicht mehr im Haushalt lebt. »Im Interesse der Kinder müssten wir junge Eltern stärker fördern als alte, aber das Splitting wirkt eher in die andere Richtung«, kritisiert der Familiensoziologe Hans Bertram.

Da, wo Geld nötig wäre, kommt viel zu wenig an. In großen Flächenstaaten, wie Nordrhein-Westfalen, gibt es gerade einmal für 15 Prozent aller Kinder unter drei Jahren einen Krippenplatz – obwohl laut DIW 90 Prozent aller Kleinkind-Mütter in Ostdeutschland und mehr als 80 Prozent im Westen betonen, dass sie gern berufstätig wären . Beim Vergleich des Ausmaßes der Kinderarmut in Industrieländern steht Deutschland auf einem traurigen achten Platz (siehe Grafik). Und die Geburtenrate, die allerdings von staatlicher Förderpolitik nur begrenzt beeinflusst werden kann, liegt ohnehin deutlich hinter der von Frankreich oder den USA. Für den ehemaligen Regierungsberater und Sozialexperten Bert Rürup, mittlerweile beim Finanzdienstleister AWD, ist die Familienpolitik daher das wichtigste Reformfeld überhaupt, eines, bei dem über die Zukunftschancen eines Landes entschieden werde. Allerdings auch das schwierigste. »Es ist viel einfacher für die Politik, eine Leistung für Arbeitslose abzuschaffen als eine für Familien«, sagt Rürup.

Was ist eine Familie?

Es fängt schon mit der Frage an, wer genau zu einer Familie gehört – und ob die klassische Kleinfamilie überhaupt als Maßstab taugt. Einerseits wachsen drei von vier Kindern in Deutschland bei verheirateten Eltern auf. Andererseits wird jede dritte Ehe geschieden, jedes fünfte Kind lebt nur bei einem Elternteil, in Großstädten wie Berlin sogar jedes dritte. In Ostdeutschland wird die Mehrheit der Kinder von unverheirateten Müttern auf die Welt gebracht. Und selbst der Bundespräsident hat eine Patchwork-Familie.

Untypische Familien sind gerade im Moment so sichtbar wie selten zuvor, im Kino beispielsweise. The Kids are Allright hieß ein Film über ein lesbisches Paar mit zwei Kindern, in dessen Leben plötzlich der bisher anonyme Samenspender tritt . Der deutsche Regisseur Tom Tykwer erzählte eine Dreiecksgeschichte, an deren Ende ein Paar und dessen gemeinsamer Liebhaber Zwillinge erwarten. Aus Hollywood kamen mehrere ähnliche Filme, gemacht für ein Massenpublikum.

Die Frage, wer mit wem heutzutage wie viele Kinder bekommt, scheint viele Menschen zu beschäftigen – aber ist all das eher Privatsache oder doch eine öffentliche Angelegenheit? Die deutsche Familienpolitik kranke an einem merkwürdigen Widerspruch, sagt die Berliner Politikwissenschaftlerin Barbara Riedmüller: Der Staat habe sich lange aus der Frage heraushalten wollen, wie Familien leben. Aber gerade dadurch habe er sehr prägend gewirkt. Wie die Ehepartner sich untereinander arrangierten, wie sie die Arbeit im Haushalt und die Kindererziehung teilten, galt im Adenauer-Deutschland nicht als Sache der Politik. Dafür nennt die Wissenschaftlerin einleuchtende Gründe: erstens die Bevölkerungspolitik der Nazis, zu der man in der Nachkriegszeit den größtmöglichen Abstand herstellen wollte. Zweitens wuchs der Wunsch westdeutscher Nachkriegspolitiker, sich von der DDR und ihrem Postulat der berufstätigen »Frau im Sozialismus« abzuheben.

Das praktische Ergebnis war eine Förderung der Hausfrauenehe. Für viele Frauen, geprägt durch harte Aufbaujahre in zerbombten Städten, klang genau das sogar nach einem Freiheitsversprechen. »Meine Frau muss nicht arbeiten«: Diesen Satz sagten Männer in den Wirtschaftswunderjahren mit anderem Stolz als Dänen oder Franzosen, gerade weil das zuvor eben nicht selbstverständlich war. So entstanden das Ehegattensplitting und eine soziale Sicherung für Ehefrauen, die an die Berufstätigkeit des Ehemanns gekoppelt war. Die Hausfrau wurde beitragsfrei Mitglied in der Krankenversicherung, sie erhielt nach dem Tod des Mannes eine Witwenrente und im Scheidungsfall lebenslang Unterhalt. Die Halbtagsschule wurde zur Norm, für eine öffentliche Betreuung von Kleinkindern sah man keinen Bedarf.

Die Hausfrauenehe, sie ist auch heute noch zu finden, aber sie wird seltener, und der Sozialstaat hat darauf reagiert. Er wuchs den Familienverhältnissen hinterher und wurde dabei zu dem wuchernden, verwirrenden, teilweise sogar irren System von heute. Inzwischen hat er für fast jedes Elternpaar eine maßgeschneiderte Unterstützung parat: für besonders Arme und besonders Wohlhabende, für Eltern, die ihr Kind in die Kita geben, und für Eltern, die ihr Kind selbst betreuen. Für Eltern, die Häuser bauen, gibt es einen Kinderzuschlag bei der Eigenheimförderung, für Eltern, die nicht mal die Miete bezahlen können und Wohngeld beziehen, gibt es das neue Bildungspaket. Eltern, die von schlecht bezahlten Putzjobs leben, erhalten als Geringverdiener einen »Kinderzuschlag«. Eltern, die sich Au-pairs und Babysitter leisten, können diese von der Steuer absetzen. Es soll Hilfe geben für Eltern, die das warme Mittagessen in der Schule nicht bezahlen können – und es gibt schon Steuervorteile für Eltern, die ihre Kinder auf Privatschulen schicken. Auch auf die hohe Scheidungsrate hat der Staat reagiert: Er fördert nach wie vor die Ehe, steht aber auch im Trennungsfall bereit. Es gibt einen Abschlag für Alleinerziehende bei der Steuer und einen Zuschlag bei Hartz IV. Letzteres hält Heinrich Alt, Vorstand der Bundesagentur für Arbeit, für höchst problematisch: »Die Alleinerziehenden sind unsere treuesten Kunden, sicher auch deshalb, weil der Staat ihnen mehr Geld und im Trennungsfall eine eigene Wohnung gewährt.«

Die Förderei ist so unübersichtlich, dass kein seriöser Wissenschaftler berechnen mag, welche soziale Gruppe wie stark profitiert. Die Reichen, die durch das Ehegattensplitting sparen? Die Armen, die vielerlei kommunale Freizeitangebote kostenlos nutzen können? Die akademisch gebildete Mittelschicht, die vom Elterngeld profitiert, aber auch bis zu 500 Euro Kindergarten-Gebühren pro Kind und Monat zahlen muss?

»Merkwürdig, dass 500 Euro Studiengebühren pro Semester so viel mehr Proteste hervorrufen als 500 Euro Kita-Gebühren pro Monat«, sagt da Michael Thöne, Leiter des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts der Universität Köln. Zumal gerade die Vergabe von Kita-Gutscheinen Eltern manchmal verzweifeln lässt – wie Ann-Kathrin Guballa, Mutter von zwei Kindern und Maskenbildnerin beim Film. In ihrem Job gibt es intensive Arbeitsphasen mit langen Drehtagen und dann wieder Zeiten mit vielen freien Tagen und wenig Verdienst – ein Zustand, der die Gutscheinstellen der Bezirksämter offenbar überforderte. Erst bekam Guballa ohne Probleme einen Platz, dann sollte er wegfallen, schließlich musste sie alle vier Wochen aufs Neue einen Kita-Platz beantragen. Als Freiberuflerin mit zwei kleinen Kindern und Mann im Jurastudium eine Familie zu versorgen war stressig genug, die Behörden verwickelten die junge Mutter in einen Nervenkrieg. Weil oft das Honorar erst nach Monaten auf Guballas Konto einging, was in der Branche nicht ungewöhnlich ist, wurde ihr vorgeworfen, ein Arbeitsverhältnis vorzutäuschen.

Familien erhalten Zuschläge mit einem Milliardenvolumen

Dann wurde verlangt, sie müsse für jeden Einsatz einen Vertrag vorzeigen, was aber, so Guballa, unüblich sei – und man mache sich beim Auftraggeber mit so einer Forderung auch nicht beliebt. Inzwischen hat Guballa einen anderen Job und ist froh, dass sie nicht mehr mit Behörden zanken muss. »Am Ende hab ich nur noch geweint, wenn das Bezirksamt oder die Elterngeldstelle am Telefon war.«

Ann-Kathrin Guballa ist ein Einzelfall, sicher. Sicher ist aber auch, dass sich viele Eltern vom Staat im Stich gelassen fühlen, obwohl sie etwas von ihm bekommen. Und oft reagieren sie darauf, wie Menschen es schon immer getan haben: Sie richten sich ein und versuchen das Beste herauszuholen – auf Kosten des Gemeinwohls.

So trägt die Familienpolitik sogar dazu bei, dass Paare ganz rational entscheiden, nicht zu heiraten. Heide Wolff ist ein Beispiel dafür. Die 67-Jährige lebt in Hannover, in einer stillen Nebenstraße mit großen Bäumen am Straßenrand. In der Wohnungstür steht eine ältere Dame mit Pagenkopf und Goldkette. Auf den Fußböden liegen dicke helle Teppiche, an den Wänden hängen alte Bilder mit dicken Holzrahmen. Wolff und ihr Freund leben in benachbarten Wohnungen mit kleiner Verbindungstür. Seit zwanzig Jahren sind sie ein Paar.

»Wir haben immer wieder über eine Heirat nachgedacht und uns dann doch dagegen entschieden«, sagt Wolff. Beide hatten Ehepartner, die gestorben sind, und bekommen deshalb Hinterbliebenenrenten. Im Fall einer neuen Ehe würden diese Ansprüche entfallen, und das Paar hätte monatlich viel weniger Geld. »Das wäre auch eine Belastung für unsere Liebe«, sagt Wolff. Statt zu heiraten, haben sie ihre Verlobung groß gefeiert, und inzwischen haben Freunde und Familie sich an die wilde Rentnerehe gewöhnt.

Der Staat reagiert, wo er kann, mit Bürokratie und Kontrolle: So prüfen Mitarbeiter von Jobcentern, ob sich hinter einer gemeinsamen Wohnadresse von arbeitslosen Männern und Frauen eine » Bedarfsgemeinschaft «, also ein Paar verbirgt. Die Arbeitslosenversicherung zahlt in solchen Fällen weniger. »Wer einen gut verdienenden Partner hat, braucht die Solidargemeinschaft nicht, insofern ist das System schon richtig«, sagt Heinrich Alt. »Allerdings haben wir von der Bundesagentur nicht wirklich genug Ressourcen, um in dieser Grauzone effizient zu kontrollieren.« Vor Kurzem hat er eine Mitarbeiterin einen Tag lang begleitet, die Arbeitslose wegen des »Verdachts auf eheähnliche Gemeinschaft« besuchte. Angenehm seien solche Termine nicht, sagt Alt. Immer wieder ziehen Paare auseinander, weil ihnen die Unterstützung vom Staat angenehmer ist als die vom Partner.

Die meisten Mängel und die größten Widersprüche müsste man nicht hinnehmen, dulden und von Legislaturperiode zu Legislaturperiode vergrößern. Denn es gibt, auch wenn das unglaublich klingt, eine ziemlich einfache Lösung. Nur würde sie nicht in erster Linie den Eltern, also Wählern, von heute helfen, sondern den Kindern und Familien von morgen. Die drei Lösungswörter heißen: Grundsicherung für Kinder. Statt vieler kleiner Einzeltransfers könnte der Staat 500 Euro pro Kind zahlen, etwa zwei Drittel würden ausgezahlt, ein Drittel würde in staatliche Infrastruktur investiert. Zwar lassen sich einige Maßnahmen wie das Ehegattensplitting und das Kindergeld aus rechtlichen Grünen nicht komplett abschaffen, ihren Umfang zu verringern ist aber möglich. Ein Bündnis aus Wissenschaftlern und Familienverbänden hat ein Konzept für eine Grundsicherung vorgestellt. Einer der Vorteile: Jeder könnte sofort sehen, was der Staat für Kinder ausgibt. Außerdem wäre es fast egal, ob Paare mit oder ohne Trauschein leben, in einer Wohnung oder mehreren. Das Beziehungsleben wäre wirklich Privatsache – die Frage, ob Kinder gut leben, jedoch nicht. Ein Freiheitsversprechen, für viele jedenfalls.

Davon versprechen sich Experten auch einen demografischen Effekt: Wenn der Staat statt mit vielen kleinen Einzelposten mit einer sichtbaren, berechenbaren Summe hilft, könnte das jungen Paaren Mut machen. Denn wer weiß schon, dass Eltern beispielsweise einen niedrigeren Beitrag zur Pflegeversicherung zahlen als Kinderlose? Wer weiß schon, dass Eltern im ersten Jahr der Arbeitslosigkeit höhere Leistungen bekommen als Kinderlose? Wer bedenkt schon, dass Beamte für ihre Familien Zuschläge mit einem Milliardenvolumen erhalten – oder dass Angestellte bei der Riester-Rente pro Kind 300 Euro vom Staat bekommen können, allerdings nur, wenn es nach dem 1. Januar 2008 geboren ist?

Tausende wären Verlierer

Es ist umstritten, welche Rolle staatliche Hilfen überhaupt bei der Familienplanung junger Menschen spielen können. Ganz sicher ist aber, dass die Wirkung größer ist, wenn die Bürger diese Angebote überblicken und verstehen. Das können normale Familien heute nicht. Selbst den Experten gelingt es kaum.

Die Oppositionsparteien wollen die Grundsicherung in verschiedenen Varianten, die meisten Familienverbände auch. Allzu viel Beifall versprechen sie sich davon allerdings nicht. Die familienpolitische Sprecherin der Grünen, Ekin Deligöz, sagt: »Selbst bei unseren Veranstaltungen ist immer mindestens einer dabei, der mir vorwirft, er könne sich dank unserer Reformen seinen Jahresurlaub nicht mehr leisten.«

Millionen wären betroffen, Tausende wären Verlierer. Gewinner wären Kinder, die sich nicht zu Wort melden können: die aus sozial schwachen Familien. Und diejenigen, die möglicherweise zusätzlich geboren werden. Beide Gruppen werden auch die Wohlhabenden im alternden Land demnächst dringend brauchen.

Die Bundesregierung betreibt derweil eine Familienpolitik wie alle ihre Vorgängerregierungen: Sie plant neue Hilfen – und stockt an der falschen Stelle auf. Sie plant ein Betreuungsgeld für Eltern, die Kleinkinder selbst beaufsichtigen, und erhöhte das Kindergeld, das aber Hartz-IV-Empfänger nicht bekommen. Bei deren Kindern kommt davon nur etwas an, wenn Eltern wie die Böllhoffs ihre eigene Familienpolitik betreiben.