Staatenlos – Seite 1

Größer könnte der Kontrast kaum sein. In Athen : ausgebrannte Ruinen, wütende Demonstranten, Dutzende Verletzte . Ein Land im Ausnahmezustand, eine Gesellschaft, die vor den Augen der Weltöffentlichkeit zu zerbrechen droht. Zweitausend Kilometer entfernt, in Brüssel : schwarze Limousinen, schwere Aktentaschen, ernste Mienen. Schon wieder ein Treffen der europäischen Finanzminister . Rettungsroutine.

Doch es gibt in diesen Tagen keine Routine, in Brüssel genauso wenig wie in Athen. Griechenlands Wirtschaft stürzt ab , um noch mal knapp sieben Prozent im Jahr 2011. Die Europäische Union steht vor einer gänzlich neuen Aufgabe. Sparen reicht nicht, schadet bisweilen sogar. Was jetzt zu tun ist, lässt sich nicht mit Milliardenbeträgen bewerkstelligen, auch wenn nun weitere Kredite von mindestens 130 Milliarden Euro lockergemacht werden sollen . Die Aufgabe ist größer.

Sie lautet: Staatsaufbau. State building kannte man bislang vor allem aus kriegsversehrten Regionen. Nun geht es um ein EU-Land. Denn der Staat, den man vor der drohenden Pleite bewahren will, er existiert so gar nicht. Das ist die bittere Erkenntnis, fast zwei Jahre, nachdem die EU und der Internationale Währungsfonds ( IWF ) das erste Hilfspaket für Griechenland geschnürt haben. Griechische Behörden haben viele beschlossene Reformen nicht umgesetzt. Das Land tritt auf der Stelle. Woran liegt das? Was kann die EU tun?

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Am Syntagma-Platz gegenüber dem griechischen Parlament sind alle Ampeln ausgefallen. Die Demonstranten haben bei den Ausschreitungen am vergangenen Sonntag die grünen Lampen zerstört, so als wollten sie, dass hier im Herzen Athens nichts mehr vorangeht . Die Fußgänger, die die sechsspurige Straße überqueren wollen, sammeln sich an ihrem Rand. Die Menge wird größer, baut Druck auf. Plötzlich betritt einer die Fahrbahn, die Wagen bremsen, die Masse setzt sich in Bewegung. Die Minute der Fußgänger. Bald werden die Fahrer nervös, Motoren heulen auf, die Menschen bleiben stehen, die Autos fahren an. Beide Seiten folgen keiner wohlgeplanten Ampelschaltung, keinem System mehr, sondern nur noch dem starken Druck der anderen Seite.

So ungefähr funktioniert derzeit die griechische Politik . Zugespitzt ist das jüngste Spar- und Reformpaket das Ergebnis einer Erpressung der EU-Mitgliedsstaaten, des angedrohten Geldentzugs, der heraufziehenden Pleite. Doch bei jeder Bewegung in Richtung Reformen kommt sofort der Druck von der anderen Seite: Die Interessenverbände klagen ihr Recht ein, die Wählerklientel fordert ein Ende der "von außen diktierten Maßnahmen", die Gewerkschaften organisieren Streiks. Die Reformen bleiben liegen, bis die EU wieder Druck aufbaut und mit Bankrott droht. Es fehlt die systematisch durchdachte Reform. Was Athen vor ein oder zwei Jahren versprochen hat, wird nicht umgesetzt: die Öffnung geschlossener Berufe, der Abbau kafkaesker Vorschriften, der Umbau von Ministerien, der Verkauf von Staatsbetrieben.

So weit wie Griechenland hat sich noch kein Mitgliedsstaat der EU entblößen müssen

Das liegt am griechischen Staat. Griechenland hat Ministerien, die nur äußerlich ihren Pendants in Westeuropa ähneln. Typische breite, mehrstöckige Sechzigerjahrekästen mit zu eng gebauten Vestibülen, in die Jahre gekommenen Aufzügen, endlosen Linoleumkorridoren, von denen links und rechts viele kleine Büros abgehen. So weit die Ähnlichkeit mit den Behörden der meisten EU-Staaten. Doch arbeiten diese Ministerien häufig nicht als Teil einer gut abgestimmten Regierung, sondern eher als abgeschottete Fürstentümer. Der Minister, der Generaldirektor, der Abteilungsleiter – alle achten darauf, dass ja nichts von ihrer Macht verlorengeht. Viele sind für vieles zuständig, keiner verzichtet auf Kompetenzen und blockiert lieber alle anderen, als dass er sie vorangehen sieht. Die Minister stimmen sich nicht ab, ebenso wenig die Mitarbeiter verschiedener Ressorts. EU-Reformer in Athen verzweifeln daran. Sie vermissen Zusammenarbeit, eine effiziente Regierungsstruktur.

Stefanos Manos ist ein Politiker, der weiß, wie alt dieses Problem ist. Manos wird vom linken Mainstream in Griechenland als "Neoliberaler" angefeindet, sein Büro liegt gegenüber der US-Botschaft, dem Hasstempel vieler Demonstrationszüge. Als Umweltminister der konservativen Regierung von Ministerpräsident Mitsotakis erbte Manos Anfang der neunziger Jahre ein verschlepptes Umweltschutzgesetz, dem neun Ministerien zustimmen mussten. Fünf Jahre wanderte der Entwurf über die Schreibtische. In einer Kabinettssitzung rastete Manos aus, zog das Gesetz aus der Tasche und forderte von seinen Kollegen, es sofort zu unterschreiben. Überrumpelt signierten sie, der Premier duldete die Effizienzattacke seines Ministers.

Übergreifende Arbeitsgruppen aus mehreren Behörden würden schon existieren, sagt Manos. "Aber die treffen sich nicht, um zu entscheiden." Es gäbe keinerlei Druck. Im Gegenteil, Reformen hätten nur Streit mit Lobbygruppen, anderen Ministern und Wählern zur Folge. "Wer nichts tut, ist auf der sicheren Seite", sagt Manos. Das verursache zwar große Verluste, aber bestrafe nicht die Verursacher.

Das Problem ist viel älter als der 72-jährige Stefanos Manos. Schon der junge griechische Nationalstaat kämpfte im 19. Jahrhundert damit, aus den ererbten Resten osmanischer Administration eine funktionierende Verwaltung zu schaffen. Wenige weitsichtige Führer und europäische Berater hinterließen hier eine Neuerung und da eine Reform. Aber ein wirklich moderner, effizienter Staat entstand nicht.

Aus europäischer Sicht deprimiert es am meisten, dass Griechenland just in jenem Moment, als es 1981 der Europäischen Gemeinschaft beitrat, weit zurückfiel. Der damalige sozialistische Premier Andreas Papandreou , Vater des im November zurückgetretenen Giorgios Papandreou, nutzte die Subventionen aus Brüssel für den zügigen Ausbau des Klientel- und Hängemattenstaates. Statt Leistung zählte Loyalität zur Partei, statt Verbesserung die Versorgung mit Posten und Pensionen. Seine Nachfolger haben dieses System nie durchbrochen, der konservative Premier Kostas Karamanlis hat es bis 2009 noch erweitert. Und die EU hat sich dafür fast drei Jahrzehnte lang nicht interessiert. Die europäischen Regierungschefs saßen zwar gemeinsam an einem Tisch. Über die Schulter oder gar in die Bücher schauten sie sich nicht.

Diese Zeiten sind unwiderruflich vorbei. So weit wie nun Griechenland hat sich noch kein Mitgliedsstaat der EU entblößen müssen. Was dabei zum Vorschein kam, erscheint auf den ersten Blick paradox: ein Gerippe, das zu viel Fett angesetzt hat. Ein aufgeblähter Apparat ohne Strukturen; eine Regierung mit 19 Ministerien, aber ohne Zentrum.

Der Mann, der helfen soll, diesen Staat gleichzeitig schlanker und schlagkräftiger zu machen, sitzt in einem jener schmucklosen Brüsseler Verwaltungsgebäude in Zimmer 00/067. Horst Reichenbach leitet die sogenannte Task Force für Griechenland, eine Gruppe von etwa 40 EU-Beamten, die seit einem halben Jahr in Brüssel und Athen im Einsatz sind. Offiziell sollen sie die griechischen Behörden darin unterstützen, die notwendigen Reformen umzusetzen. Doch auch die Mitarbeiter der Task Force haben die Erfahrung gemacht, dass diese Behörden häufig gar nicht funktionieren. Reichenbach formuliert es zurückhaltend, aber unmissverständlich: "Die Griechen sind gut darin, Pläne zu machen. Aber sie sind nicht so gut darin, diese Pläne auch umzusetzen."

Griechen müssen ihren Staat neu erbauen

Bereits im November hat die Task Force aufgeschrieben, was in Griechenland geschehen müsste. Die Liste reicht von der Reform des Steuerwesens über die Straffung der öffentlichen Verwaltung bis hin zu Antikorruptionsmaßnahmen. 15 Mitarbeiter der Task Force arbeiten ständig in Athen. Fast täglich sprechen sie mit den dortigen Ministerien. Hinzu kommen Fachleute, die von den übrigen EU-Mitgliedsstaaten vorübergehend nach Athen geschickt werden. Ein schwedischer Gesundheitsexperte, ein deutscher Verwaltungsfachmann, Steuerbeamte aus Belgien, Österreich, den Niederlanden und sogar aus Bulgarien sind darunter. Manche von ihnen kommen nur für wenige Tage, andere bleiben mehrere Monate, um die griechischen Kollegen zu beraten.

Dabei operiert die Task Force auf einem schmalen Grat. Denn auch wenn Griechenland in seinen Entscheidungen längst nicht mehr souverän ist, können die Reformen nur gelingen, wenn die Griechen sie auch selbst betreiben. Reichenbach vermeidet sogar das Wort "helfen", aus Sorge, es könnte zu paternalistisch klingen. Lieber spricht er von "technischer Unterstützung". Doch die Wortwahl ändert nichts daran: De facto organisiert die Task Force einen Teil des notwendigen Staatsaufbaus.

Dass Griechenland nicht wieder auf die Beine kommen kann, wenn die staatlichen Strukturen fehlen – diese Erkenntnis spiegelt sich auch in dem neuen Programm, über das die Finanzminister der 17 Euro-Länder am kommenden Montag entscheiden wollen. Zwar verpflichtet dieses Programm die Griechen zu weiteren Sparmaßnahmen. Die Ausgaben im Gesundheitswesen müssen um mehr als eine Milliarde Euro gekürzt werden; die Mindestlöhne sollen um etwa ein Viertel sinken. Und auch die Militärausgaben, die lange Zeit unangetastet blieben, werden um 300 Millionen Euro gekappt. Doch die meisten der 48 Seiten des Programms beschreiben Strukturreformen. Manches daraus findet sich fast wortgleich in dem Bericht der Task Force. Etwa die Forderung, "stabile Strukturen für die Koordination zwischen den Ministerien zu schaffen". Mit anderen Worten: Der Wirtschaftsminister soll künftig wissen, was der Arbeitsminister treibt. Und der Ministerpräsident soll persönlich über die Umsetzung der Verwaltungsreformen wachen.

Die Griechen müssen ihren Staat neu erbauen, ihre Schulden verringern und die Wirtschaft in Schwung bringen, am besten alles gleichzeitig. Widersprüche sind dabei kaum zu vermeiden. So fordert die EU von den Griechen, die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst bis Ende 2015 um 150.000 zu reduzieren. Das ist angesichts der grotesk hohen Zahl der Staatsbediensteten zwar verständlich. Doch dieselben Beamten, die nun um ihren Job fürchten, werden gebraucht, um die Verwaltung zu modernisieren. Und als Verbraucher sollen sie auch noch den Konsum ankurbeln. Alles zugleich wird kaum gelingen, weshalb das neueste Reformprogramm nicht das letzte sein wird.

Ein Austritt Griechenlands aus dem Euro würde das Problem für den Rest Europas nicht lösen. Auch mit Drachme bliebe Athen in der EU – als gefährlich geschwächter Partner, nicht als moderner Staat. Europäer und Griechen werden gemeinsam meistern müssen, was seit Griechenlands Beitritt 1981 überfällig ist.

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