Man sollte vorsichtig sein mit der Ankündigung von historischen Ereignissen. Sie treten oft unvermittelt ein und werden erst im Nachhinein erkannt. Vieles spricht aber dafür, dass im nächsten Jahr im Verhältnis der Schweiz zur EU Entscheidendes passiert. Das ist einerseits hausgemacht. Im Februar wird aufgrund der Masseneinwanderungsinitiative der SVP ein erstes Mal über die Personenfreizügigkeit abgestimmt. Dieter Freiburghaus hat vor fünf Jahren in seinem Buch Königsweg oder Sackgasse? Sechzig Jahre schweizerische Europapolitik geschrieben: "Der GAU allerdings wäre eine Volksabstimmung, welche die Bilateralen I in die Luft sprengen würde. Wir möchten hier nicht darüber spekulieren, wie die Landschaft zwischen Jura und Alpen dann aussähe!" Genau darüber wird man aber nächsten Februar spekulieren müssen. In der Volksabstimmung vor 13 Jahren wurden die Bilateralen I mit überwältigendem Mehr angenommen – inklusive Personenfreizügigkeit. Unterstützt übrigens auch von der SVP Schweiz – bekämpft aber von mehr als der Hälfte ihrer Kantonalsektionen.

Wie die neuerliche Abstimmung ausgehen wird, ist offen. Der bilaterale Weg gilt als erfolgreich. Er wurde verschiedentlich in Volksabstimmungen bestätigt. Gleichwohl hat die Initiative Chancen, wenn man den ersten Umfragen glauben kann. Gleiches gilt in vielleicht noch stärkerem Maße für die Ecopop-Initiative, die das Anliegen der starren Zuwanderungsbegrenzung mit ökologischen und entwicklungspolitischen Motiven verbrämt. Ob das den Grundsatz der Einheit der Materie verletzt und deshalb unzulässig ist, wird das Parlament zu entscheiden haben.

Für die EU waren die bilateralen Verträge immer nur Übergangslösungen

Beide Initiativen vertragen sich aber nicht mit der Personenfreizügigkeit und würden bei einer Annahme in letzter Konsequenz die Bilateralen I "in die Luft sprengen". Wie das rechtlich im Detail vor sich gehen müsste, scheint mir noch unklar. Wir stimmen ja mit den Initiativen nicht über eine Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens ab. Da eine solche Kündigung aufgrund der Verknüpfung der sieben Abkommen (Guillotineklausel) viel weitreichendere Folgen in allen Bereichen der Bilateralen I haben würde, müsste man eigentlich in einer weiteren Abstimmung darüber befinden. Dabei müsste die Vorlage so ausgestaltet werden, dass bei einer Ablehnung der Kündigung auch die Zuwanderungsbegrenzung wieder hinfällig würde. Hier zeichnen sich schwierige rechtliche und demokratiepolitische Fragen ab.

Neben diesen hausgemachten Entscheidungen stehen wir vor schwierigen Verhandlungen mit der EU. Es geht um nicht weniger als die Fortführung des bilateralen Weges. Seit 2008 stellt sich die EU auf den Standpunkt, dass neue Abkommen, die die Teilnahme der Schweiz am Binnenmarkt betreffen, erst abgeschlossen werden können, wenn bestimmte "institutionelle Fragen" gelöst sind. Es geht ihr dabei um einen verbindlichen Mechanismus für die Anpassung der Abkommen an das sich ständig weiterentwickelnde Recht der EU und um Mechanismen zur Überwachung und zur gerichtlichen Kontrolle. Die EU sagt, dass die Schweiz durch ihre teilweise Teilnahme am EU-Binnenmarkt und an der EU-Politik nicht nur eine bilaterale Beziehung eingehe, sondern Teilnehmerin an einem multilateralen Projekt werde. Das rufe nach einer entsprechenden übergreifenden Regelung.

Das ist nicht leicht zu verstehen. Der Hintergrund ist wohl der: Nach der Ablehnung des EWR in der Volksabstimmung von 1992 stand man vor einem Scherbenhaufen. Der Bundesrat rappelte sich aber recht schnell wieder auf und schlug Verhandlungen für bilaterale Regelungen mit der EU vor. Die EU ließ sich darauf nur zögernd ein. Sie war aber an geregelten Beziehungen zu einem sehr wichtigen Handelspartner interessiert. Zudem erklärte der Bundesrat den EU-Beitritt zu einem strategischen Ziel, und die Stimmung in der Bevölkerung war diesbezüglich entschieden weniger eindeutig als heute. Für die EU stellten die bilateralen Verträge also Übergangslösungen dar, die eine Annäherung der Schweiz erleichtern sollten. Dabei musste man folgende Schwierigkeit überwinden: Eine Teilnahme am Binnenmarkt setzt einheitliche oder mindestens gleichwertige Regelungen in der EU und in der Schweiz voraus. Es ist leicht einsichtig, dass dies nicht die Regelungen der Schweiz sein werden oder dass im Vertrag mit der Schweiz neue, andere Regelungen als die in der EU geltenden vereinbart werden. Es würde also auf eine Übernahme des EU-Regelbestandes durch die Schweiz hinauslaufen. Mit bilateralen völkerrechtlichen Verträgen hat das aber wenig zu tun. Der Kompromiss lag darin, dass die Verträge formell völkerrechtlich und ohne supranationale Elemente ausgestaltet wurden. Inhaltlich hatte die Schweiz aber die Gemeinschaftsregeln zu übernehmen. Neben den "autonomen Nachvollzug" ist also der "vertragliche Nachvollzug" getreten. Das gilt grundsätzlich auch für die Rechtsänderungen. Es wurde also der Schein von bilateralen völkerrechtlichen Verträgen aufrechterhalten und der Schweiz dennoch Zugang zum multilateralen Binnenmarkt gewährt.

Im Kern der Auseinandersetzung geht es um diesen Schein. Für die Schweiz war er wichtig, weil nach der EWR-Abstimmung ein multilaterales Vertragswerk mit supranationalen Elementen nicht infrage kam. Für die EU war er als Übergangslösung zu einer späteren Mitgliedschaft akzeptabel. Das hat sich verändert. Die Schweiz hat sich im Bilateralismus auf unbestimmte Dauer eingerichtet. Und im Glanz dieses Scheins wirkt sie auch für EU-Länder attraktiv. Deshalb will die EU nun diesen Schein nicht mehr akzeptieren. Es geht nicht so sehr um konkrete Probleme. Die Schweiz praktiziert ja den Nachvollzug virtuos – und vor allem im eigenen Interesse. Das Bundesgericht studiert die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes akribisch und orientiert sich daran. Die Anwendung der Ventilklausel ist ein Beispiel für eine Differenz in der Auslegung der Verträge. Da hat der Bundesrat der EU unnötigerweise Argumentationshilfe geleistet. Die sonstigen "Reklamationen" der EU sind wenig konkret und könnten über die Gemischten Ausschüsse erledigt werden.

Der EU geht es ums Prinzip. Deshalb werden die Verhandlungen schwierig

Nein, es geht um Prinzipielles. Für die EU ist der multilaterale Ansatz mit supranationalen Elementen Existenzgrundlage. Die Schweiz kann sich dem faktisch heute schon nicht entziehen, wenn sie Zugang zum Binnenmarkt will. Aber eben nur faktisch. Das will die EU jetzt aber auch vertraglich zum Ausdruck bringen und fordert einen internationalen Mechanismus zur Überwachung und gerichtlichen Kontrolle. Der Kompromiss der Bilateralen I bestand gerade in einer Unterscheidung zwischen formeller und inhaltlicher Ebene. Man könnte etwas zugespitzt sagen: in der Unterscheidung zwischen Schein und Sein. Ist das nicht mehr möglich, wird es schwierig.

Denn der Schein von bilateralen völkerrechtlichen Verträgen ist gerade der Grund für ihre Akzeptanz in der schweizerischen Innenpolitik. Der Bundesrat hat sich deshalb auch lange schwergetan mit dem Thema. Er hat sich jetzt auf eine Position festgelegt, die in der Logik des Bilateralismus folgerichtig ist: möglichst nahe am Bestehenden, keine neuen, schon gar keine multinationalen Organe oder Institutionen. Zugeständnisse bei der Weiterentwicklung und bei der Auslegungshoheit des EU-Rechts, aber formell Letztentscheidung der Vertragspartner. Der Bundesrat scheint sehr überzeugt von dieser Lösung und zeigt diesbezüglich sogar Leadership. Das ist gut so.

Die Verhandlungen werden aber schwierig. Eben weil es um Prinzipien geht. Bei konkreten Fragen findet man immer Kompromisse. Prinzipien aber gelten, oder sie gelten nicht. Ob die Verhandlungen lange dauern werden, ist offen. Nächstes Jahr stehen in der EU Wahlen an, und eine neue Kommission wird in der zweiten Jahreshälfte ihre Arbeit aufnehmen. Und im Jahr darauf wird in der Schweiz gewählt. Da möchte man das Thema wohl nicht im Wahlkampf haben. Das spricht für konzentrierte Verhandlungen in der ersten Jahreshälfte. Es wird spannend. Und ob der schöne Schein sich aufrechterhalten lässt, ist offen.