Zwar waren alle EU-Mitglieder der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention verpflichtet, doch bis Ende der neunziger Jahre konnte jeder sein nationales Asylrecht so ausgestalten, wie er wollte. Je näher die EU-Staaten indes aneinanderrückten, desto mehr störten die Unterschiede. Die Idee eines "Gemeinsamen Europäischen Asylsystems" wurde geboren und die nationale Asylpolitik Schritt für Schritt auf die Gemeinschaftsebene gehoben. Den Anfang machte 1999 der Vertrag von Amsterdam, der Vertrag von Lissabon beschleunigte zehn Jahre später die Entwicklung. Was wenig bekannt ist und angesichts des erbitterten europäischen Streits fast unglaubwürdig klingt: Das Asylsystem wird heute fast vollständig vom EU-Recht dominiert. In allen 28 Staaten gelten dieselben Mindeststandards für die Aufnahme von Flüchtlingen, für ihre Anerkennung und für das Asylverfahren. Und weil es keine freie Wahl des Wunschlandes gibt, bestimmen die Dublin-Verordnungen von 2003 und 2013, Dublin II und Dublin III, dass in der Regel jener EU-Staat für die Registrierung und Prüfung des Asylantrags zuständig ist, auf dessen Gebiet der Flüchtling seinen Fuß zuerst gesetzt hat.

Seit Anbeginn jedoch krankt das Asylsystem an zwei schweren Konstruktionsfehlern. Ausgerechnet Griechenland und Italien, zwei armen Staaten mit unfähigen Verwaltungen, wurden die Sicherung der europäischen Außengrenzen und die Durchführung fast aller Asylverfahren zugemutet. Das konnte nicht gut gehen. Außerdem fehlt eine verbindliche Verteilung der Ankömmlinge. Weil niemand sich auf feste Aufnahmequoten verpflichten lassen will, ist das fehlende burden sharing – die nach einem gemeinsamen Schlüssel verbriefte faire Lastenteilung – bis heute die Achillesferse des Flüchtlingssystems. Erstmals in ihrer Geschichte beschloss die EU zwar im Herbst die verbindliche Verteilung von 160.000 Flüchtlingen aus Griechenland und Italien und einigte sich dafür mehrheitlich auf einen komplizierten Schlüssel. Doch gegen diesen Zwang klagten die überstimmten Slowaken und Ungarn postwendend vor dem Europäischen Gerichtshof, das Urteil steht noch aus. Bisher fanden nicht einmal tausend der Asylbewerber eine neue Heimat.

Aber selbst in jenen Bereichen, in denen gemeinsame Mindeststandards gelten, tun sich Gräben auf. So erkannte Ungarn 2015 gerade einmal 10 Prozent seiner Asylbewerber als schutzbedürftig an, Deutschland immerhin 40 Prozent, Italien sogar 65 Prozent. Besonders krass fiel der Unterschied bei irakischen Flüchtlingen aus: Im EU-Durchschnitt galt jeder zweite von ihnen als schutzberechtigt, in Italien fast alle, in Griechenland nur drei Prozent – trotz Anwendung desselben Europarechts. Eklatant auch die Gegensätze bei der Versorgung: In Deutschland bekommt ein anerkannter Flüchtling eine Wohnung und Hartz IV, in Italien drückt man ihm eine Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis in die Hand und setzt ihn auf die Straße.

Europäische Gerichte haben manche Diskrepanzen noch zusätzlich verschärft: Seit der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) 2011 schwere Mängel im griechischen Asylverfahren feststellte und die Lebensbedingungen, denen Flüchtlinge dort ausgesetzt sind, als "unmenschlich" beklagte, schickt zumindest Deutschland keine Asylbewerber mehr nach Griechenland zurück. Auch Italien ist nicht unbedingt ein sicheres Drittland. Ende 2014 bewertete der EGMR die von Schweizer Behörden eingeleitete Rückführung einer achtköpfigen Familie aus Afghanistan als "unmenschliche Behandlung", weil zuvor keine Zusicherung der Italiener eingeholt werden konnte, dass die Kinder altersgemäß untergebracht würden und die Familie zusammenbleiben könne. Ein befremdlicher Wertewiderspruch: Ein Afghane darf nach Ablehnung des Antrags in seine Heimat abgeschoben werden, weil im Asylverfahren menschenrechtliche Bedenken einer Überstellung in einen EU-Staat wie Griechenland entgegenstehen.

Etliche Asylrichter halten ebenso das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2012 für "übertrieben", mit dem Asylbewerbern unter Berufung auf die Menschenwürde ein Existenzminimum in der Höhe des Hartz-IV-Satzes zugesprochen wurde. "Das war ein absoluter Magnet", sagt einer von ihnen, der auch von Menschenrechtsorganisationen für seine Urteile geschätzt wird. Schon drei Monate später habe er mehr als doppelt so viele Anträge aus dem Westbalkan verhandeln müssen.

Was Anfang 2015 vor allem Serben, Albaner und Kosovaren waren, sind heute Nordafrikaner, Pakistaner und Afghanen. Viele, wahrscheinlich die meisten, von ihnen sind keine Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention, sondern verlassen ihre Heimat aus wirtschaftlicher Not. Es ist das Merkmal der großen Flüchtlingsströme nach Europa, dass sich hier Menschen sammeln, deren Fluchtmotive sehr unterschiedlich sind, sich aber auch überschneiden. Und aus verständlichen Gründen wollen die allermeisten dorthin, wo es die meisten Jobs, die höchsten Sozialleistungen und die beste Gesundheitsversorgung gibt.

Schwierig, hier gerechte Entscheidungen zu treffen. Deshalb sollte man jenen, die in erster Linie Arbeit suchen, andere Türen nach Europa öffnen und reelle Angebote machen. Das geschieht zwar, aber viel zu wenig. Und Asylbewerbern muss klar gesagt werden, dass ihnen in der EU nur dort Schutz und finanzielle Hilfe gewährt werden, wo sich ein Platz findet, und dass sie sich nicht niederlassen können, wo sie wollen.

Darum darf sich die EU nicht wie bislang vor einer Verteilung der Lasten drücken, nur weil es kompliziert ist und einige Staaten Probleme machen. Wenn weder Freiwilligkeit noch Zwang zum Ziel führen, kommt man vielleicht mit Anreizen weiter. "Zuckerbrot-System" nennt das der Verwaltungsrichter Jan Bergmann. Wie hier der Bund den Ländern eine Pauschale für jeden Flüchtling zahlt, könnte das die EU ebenso tun. Es muss sich lohnen, Asylbewerber zu beherbergen – und zwar für alle. 72.000 Flüchtlinge soll die EU der Türkei abnehmen, so sieht es der Vertrag vor. Viele sind das nicht. Vielleicht wäre diese kleine Zahl Anlass für ein Pilotprojekt.

Der Türkei-Deal könnte auch da Chancen für ein neues europäisches Asylsystem eröffnen, wo man es nicht vermutet: In allen 28 EU-Staaten gelten nach wie vor die einschlägigen Asylgesetze, die Genfer Flüchtlingskonvention wie die Europäische Menschenrechtskonvention, die EU-Grundrechtecharta wie die unzähligen Vorschriften des europäischen Asylrechts. Das heißt: Jeder Flüchtling, der griechisches Ufer erreicht, hat jetzt und in Zukunft das Recht, in Griechenland einen Asylantrag zu stellen, damit geprüft wird, ob er schutzbedürftig und im Falle seiner Zurückschiebung in die Türkei auch sicher ist. Dass er dort also ungefährdet und einigermaßen menschenwürdig leben kann, folglich ein Dach über dem Kopf erhält, seine Kinder zur Schule schicken und arbeiten darf.

Ein mutiges Projekt und 4.000 Spezialisten, die helfen wollen

Griechenland kann sich der Prüfpflicht schon aus geografischen Gründen nicht entziehen. Doch weil es kaum mehr als 120 griechische Asylentscheider gibt, ist die Regierung in Athen dringend auf europäische Unterstützung angewiesen: bei der Grenzsicherung, bei Einrichtung und Betrieb von Aufnahmezentren, den sogenannten Hot Spots, bei Asylverfahren und der Rückführung von Flüchtlingen in die Türkei.

Auf Malta arbeitet seit 2010 das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO), die Experten sitzen in den Startlöchern. In Brüsseler Schubladen liegen bereits Pläne für ein besseres Management von Flüchtlingskrisen. Eine Handvoll Eingreiftruppen soll immer dort, wo sich an EU-Grenzen ein Notstand anbahnt, Hilfe leisten. Bis zu 4.000 Experten, heißt es, wollen die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten in den nächsten Wochen für Griechenland mobilisieren.

Es wird ein gewaltiges Experiment, beobachtet von der ganzen Welt. Alle werden darauf achten, was mit den Flüchtlingen in Griechenland und der Türkei geschieht: die Menschenrechtsorganisationen Amnesty International und Human Rights Watch, der UNHCR, die Schweizer Flüchtlingshilfe und Pro Asyl, die EU-Kommission, die Regierungen und politischen Parteien – und natürlich der Europäische Menschenrechtsgerichtshof in Straßburg und der Europäische Gerichtshof in Luxemburg. Bessere Kontrolleure einer europäischen Asylpolitik kann es nicht geben.