Steht die Europäische Union, von ihren Betreibern "Europa" genannt, vor dem Ende? Wird sie an der Krisenkonjunktur unserer Tage zerbrechen – dem britischen Austritt, den Flüchtlingen, dem unaufhaltsamen wirtschaftlichen Abrutschen des Mittelmeerraums, der sich ankündigenden deutschen und italienischen Bankenkrise? So schnell verschwinden Institutionen nicht; eher geraten sie außer Gebrauch, verfallen, werden umgenutzt, ausgeschlachtet, überbaut. Das kann sich hinziehen, und wenn es gut geht, wird daraus ein gleitender Übergang zu einer neuen Ordnung, eine Reform ohne Reformer. Ebenso möglich aber ist ein dauerhafter Ordnungsverlust, ein normalisierter Stellungs- und Abnutzungskrieg, der sich selbst verlängert, indem er jeden guten Willen zu einem Neuanfang zerstört.

Das britische Austrittsvotum hätte, nach dem Scheitern des Dublin-Regimes und dem Desaster der Währungsunion, als weiterer Beweis dafür genommen werden können, dass mehr Integration im Europa von heute zu mehr Konflikt und deshalb zu weniger Integration führt. So hätte sich vielleicht eine Diskussion über das eröffnen lassen, was die Franzosen die finalité der europäischen Integration nennen. Aber das hätte die Gestaltungskraft der politischen Eliten überfordert. Zwar wurde der EU-Parlamentspräsident Schulz zurückgepfiffen, als er am Tag nach dem Brexit-Votum frohlockend alle Hindernisse zur sofortigen Einführung des Euro in der ganzen EU beseitigt sah. Zugleich aber wurde die Gelegenheit ausgelassen, die Austrittsverhandlungen zur Schaffung eines neuen, individuell anpassbaren Mitgliedsstatus zu nutzen, der auch für schon beigetretene Länder offen wäre und zur Grundlage eines kooperativen Europas à la carte hätte werden können, eines Europas nicht der "zwei Geschwindigkeiten", sondern einer "variablen Geometrie", als Alternative zu der ever closer union des Maastrichter Vertrags mit ihrer Vision eines zentralisierten, supranationalen Superstaats.

Eine derart weitgehende Reform, die Folgen auch für die "vier Freiheiten", einschließlich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer – des für den britischen Austritt entscheidenden Streitpunkts –, hätte haben müssen, war der europäischen politischen Klasse aber zu riskant. Zu viel stünde für sie auf dem Spiel: die Möglichkeit, Verantwortung "nach oben" abzuschieben und die Bürger mit der Aussicht auf das Wolkenkuckucksheim einer supranationalen Demokratie über die Austrocknung der nationalen Demokratie hinwegzutrösten; der Scheinkonsens zwischen den Mitgliedsstaaten über Sinn und Zweck der europäischen Integration, der nur durch peinliche Vermeidung jeglicher Erwähnung der unterschiedlichen mit ihr verfolgten nationalen Interessen aufrechtzuerhalten ist, und so weiter. So setzt man darauf, siehe Merkel in der ZEIT, durch harte Austritts- und Assoziierungsverhandlungen Anschlusstäter abzuschrecken, und hofft erst einmal, dass eine Wirtschaftskrise – die allerdings auszubleiben scheint – oder im Gegenteil ein unverhoffter europäischer Wachstumsschub die Briten dazu bringt, reumütig in den Brüsseler Schoß, so wie er ist, zurückzukehren.

Also weiter wie bisher? Beim Treffen von Bratislava, dem ersten ohne Großbritannien, bestand Einigkeit, alle "institutionellen Fragen" auf sich beruhen zu lassen, angeblich weil sie "die Menschen" nicht interessieren. Stattdessen gab es wie gewohnt ein Kommuniqué mit Versprechungen – bessere "Kommunikation" in "klarer und ehrlicher Sprache" (!), untereinander und mit "unseren Bürgern" (!) – und eine "Bratislava Roadmap" für den Weg, wenn nicht zu "Europa", dann wenigstens zum nächsten Gipfel. Bis März 2017 soll in vier mutmaßlich "bürgernahen" Bereichen Handlungsfähigkeit bewiesen werden: bei Migration ("keine Wiederholung der unkontrollierten Zuflüsse des letzten Jahres und weitere Senkung der Zahl der irregulären Migranten"), innerer Sicherheit (bessere Zusammenarbeit der Sicherheitsdienste), Verteidigung (mehr im Dezember) und "wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung" (Fortschrittsbericht über den "digitalen Binnenmarkt" und Planung, nach acht Jahren Krise, von gemeinsamen Maßnahmen, wenn schon nicht gegen die Arbeitslosigkeit, dann doch immerhin gegen die Jugendarbeitslosigkeit).

Allerdings glaubt niemand, dass eine Rückkehr in die gute alte Zeit der Output-Legitimität ausreichen wird, um "Europa" zusammenzuhalten. Man scheint sich darauf einzustellen, Probleme noch mehr als bisher "flexibel" zu lösen, das heißt durch Umgehung oder Beugung eines Regelwerks, das man nicht ändern oder loswerden kann. Je nach Interesse und abhängig von den Ergebnissen kann man dies als konstruktive Weiterentwicklung oder als destruktive Unterminierung der Union auffassen. Wie begrenzt allerdings die Möglichkeiten einer pragmatischen Flexibilisierung der europäischen Institutionen sind, lässt sich an den beiden Konfliktherden zeigen, die unmittelbar nach Bratislava aufbrachen: der europäischen beziehungsweise deutschen Flüchtlingspolitik und der nicht enden wollenden Krise der Währungsunion, die sich derzeit in einem beschleunigten Niedergang der italienischen Wirtschaft manifestiert. Wie kritisch diese Themen sind, wird daran deutlich, dass Orbán und Renzi öffentlich gegen die Konferenzbeschlüsse protestierten. Renzi trat nicht einmal zusammen mit Merkel und Hollande vor die Presse, obwohl sich die beiden mit ihm eigens zu seiner Unterstützung in einem inoffiziellen Dreier-Direktorium zusammengetan hatten.

Was zunächst die Flüchtlingsfrage angeht, so hatte sich im September die EU, in Gestalt von Merkel und Schulz, mit den Visegrád-Staaten auf eine Politik der "flexiblen Solidarität" geeinigt, bei der es keine verbindlichen Quoten für die Aufnahme von Flüchtlingen mehr geben soll. Stattdessen sollen Länder, die keine Flüchtlinge aufnehmen wollen oder nur solche ihrer Wahl, Personal und Geldmittel für Hilfe in anderen Ländern beitragen, auch zu einer verbesserten Überwachung der EU-Außengrenzen. Um den Konflikt noch weiter zu entschärfen, hatte Merkel kurz vor Bratislava an einer Konferenz der Balkanstaaten in Wien teilgenommen und dort beklagt, es kämen noch immer zu viele Asylbewerber über die Balkanroute nach Deutschland; deshalb müsse man diese gemeinsam endgültig schließen. Allerdings konnte dies den ungarischen Ministerpräsidenten nicht davon abhalten, Bratislava zu einem Misserfolg zu erklären, weil die EU nicht auch formell auf die Zuweisung von Flüchtlingen verzichtet habe. Orbán blieb deshalb bei seinem Plan, einen nationalen Parlamentsvorbehalt gegenüber EU-Beschlüssen in die ungarische Verfassung aufzunehmen – ein Projekt, das bei Gelingen durchaus Nachahmer finden und dann die europäischen Institutionen durch die nationale Hintertür doch noch fundamental verändern würde.

Noch weniger wird die neue Strategie ausrichten können, wenn es um die Krise der italienischen Wirtschaft unter den Bedingungen der Währungsunion geht. Hier sind die Dinge so verfahren und zugleich über die gemeinsame Währung so festgezurrt, dass ohne institutionelle Reformen auf europäischer Ebene, von denen aber nicht zu sehen ist, wie sie zustande kommen sollen, mit dem Schlimmsten zu rechnen ist. Wirklich verstehen lässt sich dies nur, wenn man die politische Ökonomie Italiens im Zusammenhang der für "Europa" typischen, eigenartigen Verschränkung von Außen- beziehungsweise Europapolitik mit Innen- beziehungsweise Klassenpolitik betrachtet. Die politische Klasse Italiens hat den Euro gewollt, genauer: das mit ihm verbundene Währungsregime, weil es ihr als Instrument zur Modernisierung der italienischen Gesellschaft dienen sollte. Unter Modernisierung verstand sie die marktwirtschaftliche Disziplinierung insbesondere der Überreste der linken Gewerkschaften und ihrer politischen Vertretung ("vincolo esterno", äußerer Zwang). Damit folgte sie Frankreich, das seit den 1980er Jahren unter Mitterand ähnliche Ziele verfolgte, und sie konnte dies tun, nachdem das italienische Parteiensystem unter dem Zugriff der "Sauberen Hände" seinen Geist aufgegeben und die Regierungsgewalt an die Technokraten der Banca d’Italia und des Finanzministeriums abgetreten hatte. Mit der Währungsunion erfüllte sich so ein alter Traum der ordoliberalen Fraktion der italienischen Führungsschicht, von Luigi Einaudi, nach 1945 Gouverneur der Zentralbank, Finanzminister und Staatspräsident (1948–1955) bis zur Bocconi-Universität und ihrem derzeitigen Präsidenten, Mario Monti.