Too big to fail war ein Schlüsselbegriff der jüngsten Finanzkrise. Was damit gemeint ist: Viele Banken waren vor der Krise so groß und bedeutsam geworden, dass ihre Insolvenz als ein unkalkulierbares Risiko für die Stabilität des Finanzsystems erschien. In der Konsequenz sprangen Staaten mit Steuergeldern ein und retteten zahlreiche Institute.

Seit der Krise unterliegen systemrelevante Banken einer besonders strengen Regulierung. Sie müssen mehr Eigenkapital vorhalten als weniger signifikante Institute. Zudem wurden spezielle Mechanismen entwickelt, die eine Abwicklung selbst systemrelevanter Institute ohne Gefahren für das Finanzsystem ermöglichen sollen. Verluste sollen von Anteilseignern und Gläubigern der Banken und nicht mehr von den Steuerzahlern getragen werden.

In diesem Jahr war das neue Regime einer ersten Bewährungsprobe ausgesetzt – mit gemischtem Erfolg. Bei der spanischen Banco Popular gelang eine Abwicklung ohne systemische Verwerfungen und ohne Einsatz von Steuergeldern – mithilfe der größten spanischen Bank Santander, welche das strauchelnde Finanzhaus übernahm. In Italien wurden hingegen die Spielräume in den neuen europäischen Regeln genutzt, um die Bank Monte dei Paschi di Siena mit Steuergeldern zu retten. Zudem wurden zwei Regionalbanken im Veneto mit staatlicher Unterstützung von der zweitgrößten italienischen Bank Intesa Sanpaolo übernommen, ohne dass es zu einer umfassenden Verlustbeteiligung der Gläubiger kam.

Eine Konsolidierung des Bankensektors ist in vielen Ländern aufgrund der bestehenden Überkapazitäten durchaus sinnvoll. Die Übernahme kleiner in Schwierigkeiten geratener Banken durch nationale Champions verschärft allerdings tendenziell das too big to fail- Problem: Große Banken werden noch größer.

Wie das Beispiel von Monte dei Paschi di Siena zeigt, haben größere Banken im Fall einer Schieflage weiterhin Aussicht auf staatliche Rettungsmittel. Das wäre wohl erst recht der Fall, wenn es sich um einen der großen nationalen Champions handelte. Für Banken besteht damit also immer noch ein Anreiz, durch Fusionen und Übernahmen in die Kategorie der systemrelevanten Institute hineinzuwachsen. Dies macht deutlich, dass die Politik gut beraten ist, sich weiterhin mit dem Problem der Größe von Banken zu befassen.

Der Deutsche Juristentag hat dafür schon 2010 eine Lösung vorgeschlagen: Eine "Sonder-Fusionskontrolle für Finanzinstitute" sollte dem Problem entgegenwirken. Die Monopolkommission hat sich dem angeschlossen. Denn systemrelevante Kreditinstitute verzerren auch den Wettbewerb: Solange diese Banken Aussicht auf staatliche Rettungsgelder haben, erscheinen sie aus Sicht der Investoren als sichere Schuldner. Deshalb können sie sich günstiger refinanzieren als ihre kleineren Konkurrenten.

Eine Sonder-Fusionskontrolle für Banken könnte so ausgestaltet sein wie in der allgemeinen kartellrechtlichen Fusionskontrolle vorgesehen. Vor dem Zusammenschluss zweier Unternehmen prüft die Behörde, ob das zulässig ist. Im Fall von Banken würde sie sich künftig nicht allein – wie es aktuell der Fall ist – darauf beziehen, ob der Zusammenschluss den Wettbewerb bedroht, weil er zu einer marktbeherrschenden Stellung führen könnte. Bei einer Fusion von Banken wäre vielmehr zusätzlich zu prüfen, ob diese eine Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Finanzsystems darstellen könnte. Man kann davon ausgehen, dass das erreicht ist, wenn durch die Fusion eine gefährliche Unternehmensverbindung entsteht. Gefährlich in dem Sinn, dass sie das Funktionieren des Finanzsystems als Ganzes infrage stellen könnte, falls sie in die Insolvenz gerät. Einen solchen Zusammenschluss müsste die Behörde untersagen. Die Banken würden auf diese Weise daran gehindert, durch eine Fusion so groß zu werden, dass sie das System insgesamt gefährden. Außerdem würden bereits systemrelevante Institute daran gehindert, durch Übernahme anderer Banken noch weiter zu wachsen. Dies wäre ein echter Beitrag zur Lösung des Problems, dass einige Banken zu groß sind, um sie scheitern zu lassen.