Das Bundesdieselamt

Als am 18. September 2015 bekannt wurde, dass VW bei Abgaswerten betrogen hatte, war dies der Beginn zweier politischer Erzählungen. Die erste geht so: Deutsche Politiker mahnen die Autohersteller, das Problem in den Griff zu bekommen. Sie nahm ihre Fortsetzung am vergangenen Mittwoch, als Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt zum "Nationalen Forum Diesel" die Chefs der Autokonzerne einlud, um über die Zukunft der wichtigsten Industrie des Landes zu sprechen und darüber, was die Politik tun kann, damit die Unternehmen sauberere Autos produzieren. Im Vorfeld versprach der Minister: "Für Kumpanei stehe ich nicht zur Verfügung."

Das ist eine gewagte Behauptung, wenn man sich anschaut, was der Minister in den vergangenen beiden Jahren gemacht hat. Es geht dabei um eine zweite Erzählung, die der ersten widerspricht. Tatsächlich nämlich hat Dobrindts Ministerium zusammen mit anderen Ressorts und mit dem Bundeskanzleramt an Erleichterungen für Abgaswerte von Autos gearbeitet, auch nach dem Oktober 2015, als die Rede war von Konsequenzen für die Autobauer.

Die Unterlagen des Abgas-Untersuchungsausschusses, die der ZEIT vorliegen, darunter E-Mails und Regierungsakten, zeigen: Das ohnehin autofreundliche Kanzleramt hat sich nach Beginn des VW-Skandals erst so richtig ins Zeug gelegt. Die Kanzlerin und ihre führenden Mitarbeiter haben den Vorfall nicht etwa dazu genutzt, die Industrie zur Einhaltung von Grenzwerten zu zwingen. Vielmehr haben sie die EU-Kommission und das Europaparlament zusammen mit der Industrie so lange bearbeitet, bis jene die künftigen Grenzwerte an die dreckigen Autos angepasst haben.

Alles beginnt mit einer unscheinbaren Arbeitsgruppe der EU-Kommission namens Real Driving Emissions. Sie sollte eigentlich ein Verfahren finden, das Emissionen von Autos, vor allem Stickoxide, auf der Straße misst statt wie bisher auf dem Prüfstand. Mitglieder der Gruppe sind vor allem Vertreter von Autofirmen, Autoverbänden und der Zulieferindustrie, die sich in diesem Kreis seit 2011 einmal im Monat versammeln.

So etwas ist sinnvoll. Die Politik braucht die Expertise derer, die von ihren Entscheidungen betroffen sind. Doch man kann nicht sagen, dass die Abgesandten in der Arbeitsgruppe die Dynamik des Wirtschaftslebens in den politischen Prozess transportieren. Sie kommen nicht vom Fleck.

Das liegt auch daran, dass es bis zum Volkswagen-Skandal keinen echten politischen Willen dazu gibt. Im Gegenteil: Vor Jahren hat EU-Industriekommissar Antonio Tajani verfügt, dass es möglichst keine Regulierungen der Autoindustrie geben soll. Je später sich die Driving-Emissions-Gruppe auf eine Messmethode einigt, desto länger können die Firmen ihre alten Modelle verkaufen und Investitionen in eine wirksame Abgasreinigung vermeiden. Selbst ein Industrievertreter sagt heute, dass da "sicher auch Verzögerungstaktik im Spiel war".

Als im Herbst 2015 die kriminelle Energie öffentlich wird, mit der die Autobauer Abgaswerte manipulieren, ist der politische Wille, die Arbeit der Gruppe zu verzögern, nicht mehr stark genug. Künftig sollen Autos höchstens 80 Milligramm Stickoxid pro Kilometer ausstoßen – auch auf der Straße.

Die EU-Kommission allein kann die neuen Regeln aber nicht durchsetzen. Sie braucht die Zustimmung der Mitgliedsstaaten und des EU-Parlaments. Auf den politischen Willen zur Verzögerung folgt der politische Wille zum großzügigen Messwert. Hochrangige Entscheidungsträger gehen nun mit einer neuen Idee ins Rennen, um der Industrie das Recht auf Luftverschmutzung zu sichern.

Abgasskandal - "Wir brauchen ganz dringend eine Musterfeststellungsklage" Verbraucherschützerin Jutta Gurkmann erzählt im Video-Interview über die Perspektiven betroffener Diesel-Pkw-Besitzer und Forderungen an die Politik. © Foto: ZEIT ONLINE

Umweltministerium will strenge Grenzwerte, Wirtschafts- und Verkehrsressort wollen Autohersteller und Arbeitsplätze schützen

Am 2. Oktober 2015, zwei Wochen nach Bekanntwerden des VW-Betrugs, geht in den europäischen Hauptstädten der Kommissionsentwurf aus Brüssel ein. Es steht darin unter anderem, wie sehr man den neuen Messgeräten im Straßenverkehr vertrauen will. Sind sie ungenau und messen zum Nachteil des Autos, könnte ein Fahrzeug, das tatsächlich 80 Milligramm Stickoxid pro Kilometer ausstößt, trotzdem durch den Zulassungstest fallen. Das soll nicht passieren! Vor allem nicht in Deutschland, wo sich noch jeder Kanzler für die Autoindustrie einsetzte. Daimler, Volkswagen und BMW haben in den vergangenen sechs Jahren einen Gewinn von 190 Milliarden Euro gemacht, 815.000 Menschen arbeiten in Deutschland für Autohersteller und ihre Zulieferer.

Damit neue Regeln der Politik die Industrie nicht überfordern, steht im Vorschlag der EU-Kommission ein sogenannter Konformitätsfaktor. Das klingt nach Kleingedrucktem, das niemand genau liest. Tatsächlich aber wird der Konformitätsfaktor in den folgenden Monaten vom scheinbaren Detail zur Hauptsache. Kanzleramt und Autoindustrie machen aus ihm einen Saubermachfaktor, mit dem sie die getesteten Autos nicht mehr auf dem Prüfstand, sondern mit dem Taschenrechner besser aussehen lassen, als sie sind.

Der Faktor soll Schwankungen bei der Messgenauigkeit ausgleichen, indem man den Abgas-Grenzwert mit diesem Faktor multipliziert, wenn auf der Straße statt im Labor gemessen wird. Die Kommission sieht vor, dass in fünf Jahren dann der Faktor 1,2 gelten soll, was hieße: Beim Straßentest dürften 96 statt 80 Milligramm Stickoxid pro Kilometer gemessen werden – eine Messtoleranz von 20 Prozent. Während fünf Jahren Übergangszeit soll ein Faktor von 1,6 zählen, eine Fehlertoleranz von 60 Prozent. Das wäre in etwa so, als wenn man Geschwindigkeitsüberschreitungen auf einer 80-km/h-Straße erst ab 128 km/h ahndete.

Die Kommission, so geht es aus Protokollen Brüsseler Diplomaten hervor, lässt für ihren Vorschlag nicht berechnen, wie hoch der Faktor sein müsste, damit die Luft besser wird. Sie lässt berechnen, wie hoch er sein müsste, damit möglichst viele alte Diesel den Test bestehen. Ergebnis: Einen Faktor von 1,6 könnten 90 Prozent der in Europa zugelassenen Autos erreichen, durch kleinere Nachrüstungen oder Anpassungen der Software für die Abgassteuerung. Nachdem also aufgeflogen ist, dass bei den Messungen betrogen wird, soll in Zukunft zwar genauer gemessen, der Grenzwert für Autoabgase aber doch wieder mit mathematischen Tricks erhöht werden.

Damit das Gesetz werden kann, braucht die Kommission die Zustimmung der Mitgliedsstaaten. Für deutsche Auto-Lobbyisten ist das eine gute Nachricht. Denn mit der deutschen Regierung ist die Industrie bestens vernetzt: Matthias Wissmann, Verkehrsminister unter Helmut Kohl, ist heute Präsident des Verbands der Automobilindustrie (VDA). Thomas Steg, stellvertretender Regierungssprecher unter Gerhard Schröder und später unter Angela Merkel, ist heute Chef-Lobbyist von VW. Eckart von Klaeden, ehemals Staatsminister im Bundeskanzleramt unter Merkel, leitet heute die Abteilung Politik und Außenbeziehungen der Daimler AG. Und Joachim Koschnicke wechselte von der CDU-Kommunikation zu Opel, ehe er 2017 zum Wahlkampfmanager der CDU wurde.

Wozu diese Nähe nach dem Schreiben aus Brüssel führt, ist gut dokumentiert, weil sich damit später ein Untersuchungsausschuss des Bundestages im Zuge der Aufarbeitung des Dieselbetrugs beschäftigte. Wer dieser Papierspur folgt, die die Bürokratie hinter sich hergezogen hat, der liest anfangs von klar verteilten Rollen: Das Umweltministerium will strenge Grenzwerte, Wirtschafts- und Verkehrsressort wollen Autohersteller und Arbeitsplätze schützen.

Am späten Freitagnachmittag des 9. Oktober, so dokumentieren es die Akten, regen sich die Beamten im Umweltministerium. "Zur Arbeitserleichterung" schickt ein Referent eine E-Mail an die Kollegen im Wirtschaftsressort. Das Umweltministerium schlägt sich darin auf die Seite der EU-Kommission, das heißt: Konformitätsfaktor zunächst 1,6, später 1,2. Das für den Umweltschutz zuständige Ressort der deutschen Regierung gibt sich also mit dem Brüsseler Entwurf zufrieden. Damit ist die "Extremposition" der Kommission im deutschen Staatsapparat bereits festgelegt – die Möglichkeit, den Vorschlag im Sinne saubererer Luft zu verschärfen, ist vom Tisch.

Frankreichs Vorschlag ist noch industriefreundlicher als der deutsche Ressortkompromiss

Dann kommt jenes Ressort ins Spiel, das ganz andere Interessen verfolgt. In Abteilung IV des Bundeswirtschaftsministeriums wird sorgfältig eine interne Tabelle angelegt, die Haltungen zum Konformitätsfaktor werden darin wie Auktionsgebote eingetragen. Vier Positionen stellen die Beamten nebeneinander: Umweltministerium, Verkehrsministerium, Wirtschaftsministerium – und die des Verbands der deutschen Automobilindustrie. Der VDA steht in der Regierungsakte ganz selbstverständlich neben den Ministerien des Bundes.

Das für Wirtschaft zuständige Ressort der Regierung ist zu diesem Zeitpunkt bereits auf Linie der Auto-Lobby: Beide stehen in der Tabelle mit einem Faktor von 2,2 im ersten und 1,5 bis 1,6 im zweiten Schritt. Bei den neuen Tests sollen Messungen von Schadstoffwerten erlaubt sein, die doppelt so hoch sind wie bei den alten Labortests.

Am 15. Oktober einigen sich die Staatssekretäre der beteiligten deutschen Ministerien auf einen Kompromiss: Statt wie von der Kommission vorgeschlagen 1,2 soll der endgültige Konformitätsfaktor 1,4 betragen. Schon in der Tabelle des Wirtschaftsministeriums wird dazu vermerkt: "Bis 1,4 kann man noch begründen, danach wird es schwierig." Der Wert für die Übergangszeit bleibt offen.

Aus dem Ressortkompromiss wird nun eine Vorlage für Angela Merkel erarbeitet.

Am späten Abend des 15. Oktober tippt Franz Neueder, im Kanzleramt zuständig für Europapolitik, eine Nachricht in seinen Blackberry – das zeigt seine E-Mail, die in den Akten landet. Im Bürokratendeutsch wird da Frankreich zu FRA und Deutschland zu DEU: "Rückmeldung vom europapolitischen Berater von Hollande: FRA interessiert, mit DEU gemeinsame Position zu vertreten." Die Nachricht geht an Ministerialdirektor Christian Luft, Abteilungsleiter im Kanzleramt. Frankreich schlägt einen Faktor von 2,0 in der ersten und 1,6 in der zweiten Stufe vor – noch industriefreundlicher als der deutsche Ressortkompromiss.

Tags darauf erreicht ein Papier von Dirk Pung-Jakobsen, Leiter des Referats 323 "Verkehr und digitale Infrastruktur", das Kanzlerbüro. Darin stellt er den Ressortkompromiss vor und skizziert einen Plan, um sicherzustellen, dass nichts im Kommissionsvorschlag den deutschen Interessen zuwiderläuft. MS steht für die Mitgliedsstaaten, KOM für die Kommission: "Ziel sollte sein, arbeitsteilig mit FRA dafür Sorge zu tragen, mit anderen MS einen breiten Konsens zu erreichen. Einen solchen kann auch KOM nicht unberücksichtigt lassen", schreibt Pung-Jakobsen.

Jetzt ist es an Angela Merkel, die deutsche Position festzulegen. Die Kanzlerin gilt als industriefreundlich, kann sich jedoch für die Abstimmung in Brüssel über die Einschätzung der Ministerien und Beamten hinwegsetzen. Die Auto-Lobbyisten arbeiten hart daran, das zu verhindern. Horrorszenarios inklusive.

Ulrich Eichhorn, Geschäftsführer des VDA und heute Forschungsvorstand von Volkswagen, zum Beispiel schreibt am 20. Oktober eine Mail an Verkehrs-, Wirtschafts- und Umweltministerium und äußert Zweifel an den Berechnungen der EU-Kommission. Wolle man sicherstellen, dass nicht zu viele Automodelle vom Markt verschwinden, brauche man eher einen Faktor von 2,2 bis 3,3. Ein Beamter im Umweltministerium nennt das Schreiben am nächsten Tag eine "gezielte Irreführung": Der VDA verwende "ganz gezielt die falsche Grafik" einer Studie und damit die "falsche Datenbasis" für seine Behauptungen.

Aus dem Kanzleramt rät man zu sanftem Druck

Außerdem bringen die Konzerne Bayerns Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU) in Stellung, um die Kanzlerin zu bearbeiten. Er schreibt ihr ("Sehr geehrte Frau Bundeskanzlerin, liebe Angela") seine Bitte, den Autobauern nicht zu hohe Auflagen aufzubürden. Die aus seiner Sicht vernünftigste Position: die der Industrie. "Ich bitte Dich daher, dass die Bundesregierung diese Vorschläge in den anstehenden Beratungen aufgreift und auf ein Ergebnis hinarbeitet, das das Klima schützt, die Luftqualitätsziele erfüllt und die Wettbewerbsfähigkeit der Automobilindustrie erhält."

Später arbeiten Seehofers Mitarbeiter nach. Christian Luft, Abteilungsleiter im Kanzleramt, erhält per E-Mail eine vertrauliche Einschätzung der bayerischen Staatskanzlei. Die Automobilindustrie sei nicht imstande, den Kommissionsvorschlag umzusetzen, heißt es darin. "Die BReg wird deshalb eindringlich gebeten, den Vorschlag abzulehnen und gemeinsam mit den anderen EU-Mitgliedstaaten einen tragfähigen Kompromiss auszuloten." Unverhohlen folgen im Papier aus Bayern die "wichtigsten Forderungen der BMW Group im Einzelnen". Das Unternehmen wünscht einen Konformitätsfaktor "größer 2" in der ersten Stufe, in der zweiten sei "1,5 machbar".

Eine Woche vor der entscheidenden Sitzung des technischen Ausschusses, in dem die Mitgliedsstaaten über solche Feinheiten sprechen, ist völlig unklar, wie die Abstimmung ausgehen wird. All das Geschacher um Konformitätsfaktoren kann aus deutscher Sicht nur dann Erfolg haben, wenn die Kommission selbst ihren Vorschlag zurückzieht und einen neuen einbringt. Wie aber lässt sich das erreichen?

Aus dem Kanzleramt rät man zu sanftem Druck. Referatsleiter Dirk Pung-Jakobsen schreibt am 22. Oktober ans Verkehrsministerium: "Auch wenn es äußerst schwierig sein dürfte, eine qualifizierte Mehrheit gegen den KOM-Vorschlag (wie notwendig) zu Stande zu bringen, dürfte es hilfreich sein, die KOM noch einmal deutlich darauf hinzuweisen, dass nicht nur die 4 großen MS sondern auch eine Reihe von kleineren ihren Vorschlag sehr kritisch sehen."

Die Bundeskanzlerin kümmert sich nun persönlich darum, dass die Kommission einen neuen Vorschlag einbringt. Am Rande des deutsch-französischen Digitalgipfels am 27. Oktober besprechen sich Merkel und der französische Präsident François Hollande, die damaligen Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel und Emmanuel Macron sind auch dabei. Gabriel sagt später vor dem Untersuchungsausschuss, es sei ihnen dort mitgeteilt worden, "dass die beiden Regierungschefs sich auf 2,1 verständigt hätten".

Nach dem Digitalgipfel folgt ein Treffen bei der Lobbyorganisation European Round Table. Dort ist auch Kommissionschef Jean-Claude Juncker eingeladen. Später wird sich Merkel im Untersuchungsausschuss des Bundestags so erinnern: Deutschland und Frankreich hätten Juncker "gesagt, was unsere Position ist. Nicht mehr und nicht weniger. Und er hat es zur Kenntnis genommen."

Offenbar waren sie sehr überzeugend. Am 28. Oktober treffen sich in Brüssel die EU-Mitglieder zur entscheidenden Sitzung des technischen Ausschusses Kraftfahrzeuge. Längst ist klar, dass es für den ursprünglichen Kommissionsvorschlag keine Mehrheit gibt. Die EU-Kommission präsentiert einen neuen. Der Konformitätsfaktor soll jetzt im ersten Schritt 2,1 betragen, ein Drittel großzügiger als zunächst vorgesehen, der zweite Schritt, Faktor 1,5, fällt um ein Viertel nachlässiger aus. Außerdem werden die Übergangsfristen gelockert, für alle Fahrzeuge sollen die neuen Regeln erst ab 2021 gelten.

"Müssen aufpassen, dass 'Made in Germany' nicht diskreditiert wird"

Horst Seehofer kann zufrieden sein, die neuen Werte sind sogar noch weniger streng als von BMW gefordert. Ob in Deutschland alle glücklich sind, ist jetzt nicht mehr entscheidend. "Deutschland hatte dem Vorschlag gemäß der Richtlinienkompetenz des BK zugestimmt", schreibt ein Beamter des Verkehrsministeriums in einem internen Vermerk. Mit anderen Worten: Kurz vor der Abstimmung sprach Merkel ein Machtwort. Ein Vorgesetzter streicht den Vermerk mit dem Kommentar: "Das war im Kern so, muß aber nicht noch betont werden."

Stimmen die anderen Mitgliedsstaaten der EU dem zu, sechs Wochen nach dem VW-Skandal?

Die deutsch-französische Allianz funktioniert. 26 Länder sind dabei, Tschechien enthält sich, nur die Niederlande sagen Nein. "Verhandlungserfolg der BReg.", notieren die Beamten in Berlin einen Tag nach der Abstimmung. Den Kritikern bleibt zu jener Zeit nur die Hoffnung auf das Europäische Parlament. Seinen Abgeordneten würde der Vorschlag als Nächstes vorgelegt werden, nachdem der Umweltausschuss das Gesetz tatsächlich zunächst abgelehnt und dem Parlament vorgeschlagen hat, Einspruch gegen den Konformitätsfaktor zu erheben. Um den Faktor zurückzuweisen, braucht es eine absolute Mehrheit: 375 von 749 Abgeordneten. Sicher sind die Stimmen der Grünen und Linken, zusammen 103 Abgeordnete. Auch die 189 Sozialdemokraten müssten möglichst geschlossen abstimmen. Allerdings kommen viele von ihnen aus Wahlkreisen, in denen Arbeitsplätze von Autokonzernen abhängen. Damit eine Mehrheit zustande kommt, braucht es außerdem einige Stimmen von liberalen und konservativen Parlamentariern. Einige erinnern sich noch heute lebhaft an die Lobbyschlacht um ihre Gunst.

Wirtschaftsminister Gabriel schickt, so geht es aus den Akten des Untersuchungsausschusses hervor, den europäischen Genossen einen Brief. Darin wirbt er für die Zustimmung zum Kommissionsvorschlag. Und die Kanzlerin wirkt auf die CDU/CSU-Gruppe im Parlament sogar persönlich ein. Im November gibt es ein Treffen im Kanzleramt: "Müssen aufpassen, dass ›Made in Germany‹ nicht diskreditiert wird", steht auf einem Briefing für die Kanzlerin, das ebenfalls in den Ausschussunterlagen zu finden ist. Am 29. Januar trifft Merkel sogar Martin Schulz zu einem Gespräch. Schulz ist da noch nicht Kanzlerkandidat der SPD, sondern Präsident des Europaparlaments. Merkels Sprechzettel für diesen Termin listet Ideen für einen möglichen Kompromiss auf: Die Kommission könnte dem Parlament bei weiteren Regelungen zur Abgaskontrolle entgegenkommen und mehr Mitsprache einräumen. Im Gegenzug müssten die Parlamentarier dem Kommissionsvorschlag zustimmen.

Die Abstimmung ist am 3. Februar 2016 in Straßburg. Das Ergebnis: 317 stimmen dafür, 323 dagegen. Damit bekommt der Einspruch des Umweltausschusses keine Mehrheit. Fünf Monate nach dem Bekanntwerden eines der größten Industrieskandale der Nachkriegszeit haben die EU-Parlamentarier dem Konformitätsfaktor zugestimmt.

Am Mittwoch beim Dieselgipfel (nach Redaktionsschluss der ZEIT) war die Kanzlerin nicht zugegen. Aber sie hat ja schon geliefert. Ab 1. September gelten die neuen Testvorgaben auf der Straße statt im Labor. Merkel hat sich stets sehr konform verhalten. 

Lesen Sie hier die Ergebnisse des Dieselgipfels.