"Die allermeisten von uns kennen den Zustand völliger Erschöpfung auf der Flucht, verbunden mit Angst um das eigene Leben oder das Leben der Kinder, zum Glück nicht. Menschen, die sich zum Beispiel aus Eritrea, aus Syrien oder dem Nordirak auf den Weg machen, müssen oft Situationen überwinden, die uns wahrscheinlich schlichtweg zusammenbrechen ließen." So sprach Angela Merkel im August 2015.

"Wohnungseinbrüche sind mit das Schlimmste, was einen ereilen kann. Das vergisst man nie." So spricht Merkel mit ernster Miene im Wahlkampf 2017, zum Beispiel vor idyllischer Kurbad-Kulisse in Steinhude. Wäre man Zyniker, könnte man ergänzen: Außer man ist Syrer. Dann gibt es schon einige schlimmere Dinge, die einen ereilen können, als Wohnungseinbrüche.

Zugegeben, diese Gegenüberstellung ist zugespitzt, ein bisschen ungerecht auch. Aber sie macht etwas deutlich, was die Kanzlerin selbst gerne verschleiert: Der Merkel-Sound hat sich geändert. Sicherheit ist ein zentrales Thema ihrer Wahlkampfauftritte. Aber es geht jetzt nicht mehr so sehr um die Sicherheit der Flüchtlinge, es geht um die Sicherheit der Deutschen.

Das hängt vor allem mit dem historischen Wochenende vom 4./5. September 2015 zusammen, als Merkel die Flüchtlinge aus Ungarn einreisen ließ, die sich an der Grenze zu Österreich drängten.

Damals sei es "um die Abwendung einer humanitären Katastrophe" gegangen, sagt die Kanzlerin bis heute. Worin genau die drohende Katastrophe bestand, hat Merkel allerdings nie erklärt. Sicher, die Menschen, die damals auf dem Bahnhof in Budapest ausharrten, in Zügen feststeckten und sich irgendwann auf eigene Faust auf den Fußmarsch Richtung Österreich und Deutschland machten, waren erschöpft, frustriert und nur unzureichend betreut. Aber warum war es ihnen nicht zumutbar, sich den üblichen Einreisekontrollen zu unterziehen?

Vor allem aber: Wenn humanitäre Aspekte die Leitlinie des Handelns in der Flüchtlingspolitik wären, wieso lässt Merkel dann heute nicht Menschen mit Transall-Maschinen aus den Lagern in Libyen retten? Denn die Verhältnisse dort sind fraglos wesentlich schlimmer, als sie es in Ungarn je waren. Deutsche Diplomaten sprechen offiziell von "KZ-ähnlichen Zuständen" in den libyschen Lagern – Folter, Vergewaltigungen, willkürliche Hinrichtungen.

BAMF, Frontex, kleine Anfrage der Grünen-Fraktion, kleine Anfrage der Linken-Fraktion, UNO-Flüchtlingshilfe, Recherche: Benedikt Heber © ZEIT-Grafik: Gisela Breuer

Was 2015 humanitär zwingend schien, ist für Merkel heute offenbar politisch nicht mehr zwingend.

Beim Migrationsgipfel in Paris beriet Merkel erst am Montag gemeinsam mit Frankreichs Staatspräsident Macron und anderen europäischen und afrikanischen Regierungschefs, wie die Migrationsbewegungen nach Europa weiter eingedämmt und noch mehr Menschen von der Fahrt über das Mittelmeer abgehalten werden können. Dass die italienische Regierung die libysche Küstenwache bezahlt, damit sie Europa die Flüchtlinge etwas weiter vom Hals hält, wird offiziell nicht bestätigt. Doch wenn man mit hochrangigen Diplomaten im Hintergrund spricht, schaut man in unglückliche Gesichter: Die Zweischneidigkeit solcher Erfolge ist ihnen schmerzlich bewusst.

Man muss all dies der Kanzlerin nicht vorwerfen, im Gegenteil: Es ist richtig und notwendig, dass Deutschland seine Grenzen kontrollieren kann. Es ist richtig, dass nicht Schlepper bestimmen, wer kommt, sondern das Recht, und es ist eine Illusion, so zu tun, als gäbe es nur diese beiden Möglichkeiten: entweder Willkommen oder Abschottung.

Doch Merkel selbst hat zu dem Eindruck beigetragen, es gäbe keine Alternativen. Zum Beispiel durch den Satz: "Ich muss ganz ehrlich sagen, wenn wir jetzt anfangen, uns noch entschuldigen zu müssen dafür, dass wir in Notsituationen ein freundliches Gesicht zeigen, dann ist das nicht mein Land." Eine Entschuldigung hatte damals allerdings niemand verlangt, Merkel war nur gefragt worden, ob an dem ersten Septemberwochenende Fehler gemacht wurden.

Es wurden Fehler gemacht, ganz unvermeidlich, und Merkel hat daran gearbeitet, sie zu korrigieren. Man wusste allerdings nie so recht, was davon freiwillig geschah und was unter Druck.

Es drängt sich also schon die Frage auf: Hat die Kanzlerin ihren Kurs revidiert? Hat Merkel ihre ursprüngliche Politik in Wirklichkeit längst kassiert und lässt sich nur noch zu Unrecht als Willkommenskanzlerin feiern, wie die SPD argwöhnt? Kurz: Betreibt Merkel überhaupt noch Merkels Flüchtlingspolitik?

Das ist nicht so leicht zu sagen. Weil man dann erst einmal klären muss, was das denn genau ist: Merkels Flüchtlingspolitik.

Humanität und Härte

Tatsächlich war in Merkels Reden von Anfang an immer beides angelegt: Humanität und Härte. Die Flüchtlingspolitik der Kanzlerin war immer vielschichtiger, ambivalenter, geschmeidiger, als ihre Kritiker das sehen wollen.

Am 4. September 2015, keine Stunde vor ihrer Entscheidung, die Autobahn-Marschierer aus Ungarn ins Land zu lassen, hat Merkel zum Beispiel in Köln eine Rede zum 50-jährigen Jubiläum der CDU in NRW gehalten. Wer sie heute noch einmal anschaut, findet darin bereits fast alle Motive, die danach Teil der Debatte wurden: die menschliche Pflicht, Notleidenden zu helfen; das Grundrecht auf Asyl; aber eben auch die Pflicht, das Land wieder zu verlassen, wenn der Asylantrag abgelehnt wird; die bessere Sicherung der EU-Außengrenzen; die (trügerische) Hoffnung auf eine faire Verteilung der Migranten innerhalb Europas.

Auch deshalb kann Merkel heute darauf beharren, dass sie ihren Kurs nie geändert habe. Gerade erst hat sie erklärt: "Alle wichtigen Entscheidungen des Jahres 2015 würde ich wieder so treffen." Aber die Betonung hat sich in den letzten beiden Jahren sehr wohl verschoben, vom Humanitären zur Härte. Von den Sorgen der Geflohenen zu den Ängsten der Deutschen.

"Was ist denn jetzt die authentische Angela Merkel: die Kanzlerin der Willkommens- oder der Abschottungskultur?", wurde Merkel am Dienstag bei ihrem jährlichen Auftritt vor der Bundespressekonferenz gefragt. Die Antwort, typisch Merkel: Sie hantiere nicht mit diesen Begriffen. Das eine sei eine humanitäre Ausnahmesituation gewesen. Darauf könne man allerdings keine dauerhafte Strategie aufbauen.

Das ist nicht nur Starrsinn, nicht bloß Rechthaberei. Es ist auch politisches Kalkül. In drei Wochen ist Bundestagswahl. Natürlich hat Merkels Agieren in der Flüchtlingskrise ihr selbst und ihrer Partei geschadet. Die zwischenzeitlich enormen Erfolge der AfD hängen unmittelbar damit zusammen.

Zugleich aber hat ihr der Kurs in der Flüchtlingskrise politisch auch enorm genutzt. Merkels Umgang mit den Migranten trug nicht nur dazu bei, den Eindruck der eisernen Lady zu korrigieren, die Europas Südstaaten in Grund und Boden sparen will. Es gelang Merkel so auch, die Mitte für die Union noch mehr zu besetzen und nicht mehr zu räumen. Hätte die Kanzlerin irgendwann dem Druck von AfD, CSU und Teilen ihrer eigenen Partei nachgegeben und die Grenzen doch noch geschlossen, hätte sie weite Teile der liberalen und linken Mitte sofort an die SPD und die Grünen verloren, womöglich unwiederbringlich.

Stattdessen hat ihr gerade ihre vermeintlich offene Flüchtlingspolitik starke Unterstützung bei einer Wählergruppe verschafft, die traditionell eher nicht der Union zuneigt: 57 Prozent der 18- bis 21-Jährigen wollen laut einer jüngeren Umfrage Merkel als Kanzlerin behalten.

Doch nicht nur die Rhetorik von Merkels Flüchtlingspolitik hat sich während der vergangenen beiden Jahre geändert, es verschob sich auch deren Begründung. Es gilt längst nicht mehr uneingeschränkt der "humanitäre Imperativ" des Spätherbsts 2015. Zur Messlatte wurde etwas anderes: die Ordnung wiederherzustellen. Mit der Lage der Flüchtlinge hatte das nicht mehr in erster Linie zu tun, eher mit dem Versuch, die Kontrolle zurückzugewinnen.

"Wir können nicht gut und sicher leben, wenn wir uns um das, was außerhalb von uns geschieht, nicht kümmern", sagt Merkel heute, so begründet sie das Abkommen mit der Türkei und ein größeres Engagement für Afrika. Die Priorität hat sich damit verschoben: Es geht immer noch auch um die Lage der Flüchtlinge und Migranten, aber nicht mehr in erster Linie. Man müsse dafür sorgen, dass die "Menschen in den Lagern" genug zu essen hätten, damit sie nicht hierherkämen, sagt Merkel. Das ist immer noch eine humane Betrachtung, aber die Humanität kommt nicht mehr sonderlich imperativ daher.

Ambivalent und gewollt zweideutig war Merkels Kurs auch in anderer Hinsicht: "Wenn ich könnte, würde ich die Zeit zurückspulen", erklärte die Kanzlerin im September 2016, ein Jahr nach ihrer umstrittenen Entscheidung. Wer darin aber ein Dementi ihres "Wir schaffen das" sah, der irrte: Ausdrücklich bezog sich die Kanzlerin auf die Zeit vor 2015, also auf die Jahre vor Beginn des großen Flüchtlingsansturms, als man zugelassen habe, dass das europäische Asylsystem, Dublin III, immer weiter ausgehöhlt wurde.

Mit viel Mühe hat Merkel so ihr Bild der "Flüchtlingskanzlerin" kultiviert. Aber das hat sie keinen Moment daran gehindert, alles dafür zu tun, weitere Flüchtlinge von Deutschland fernzuhalten. Während sie öffentlich nie von ihrer "Willkommenskultur" abgerückt ist, hat Merkel im Stillen viel dafür getan, die Zahl der Migranten zu senken, die nach Deutschland kommen.

Die Abschottung der EU-Außengrenze

Die Zahl der "sicheren Herkunftsländer" wurde stark ausgeweitet, der Familiennachzug erst eingeschränkt, dann ausgesetzt. Statt Geldleistungen, wie anfangs, erhielten die Ankommenden bald vorwiegend Sachleistungen. Schon beim CDU-Parteitag im Dezember 2015 stellte Merkel neben die Willkommenskultur auch eine "Kultur der Abschiebung", wenngleich bislang mit mäßigem Erfolg.

Und dieselbe Kanzlerin, die bis heute ihre Aussage nicht korrigiert hat, Grenzen ließen sich gar nicht schließen, "Abschottung und Nichtstun" seien "keine Lösung im 21. Jahrhundert", dieselbe Kanzlerin hat zugesehen, wie exakt das geschah – Dänemark und Schweden schlossen die Grenzen, Österreich auch, Ungarn, Spanien und Bulgarien bauten Zäune oder hatten das längst getan. Und Merkel selbst handelte mit der Türkei den EU-Flüchtlingsdeal aus, der im Kern auf eine Abschottung der EU-Außengrenze in der Ägäis hinausläuft.

Die Euro-Krise hat letzten Endes Mario Draghi für Merkel gelöst, jedenfalls vorerst, indem er 2012 verkündete, die EZB werde den Euro retten, "whatever it takes", was immer es koste. So konnte Merkel guten Gewissens behaupten, sie sei bei ihrem Versprechen geblieben, es werde keine direkte Übernahme griechischer Schulden durch die EU oder Deutschland geben – und Griechenland bekommt doch massiven finanziellen Beistand.

Auf gewisse Weise funktioniert Merkels Flüchtlingspolitik nach demselben Muster. Bis heute spricht sie sich gegen eine "Obergrenze" aus, fast störrisch ist sie dabei geblieben, dass das Recht auf Asyl kein Limit kenne. Und sie musste die Grenzen ja auch nicht mehr schließen, weil das andere für sie erledigten.

So ist es Merkel gelungen, die Flüchtlingskrise wieder an die Ränder Europas zu verlagern, oder noch weiter fort, in die Türkei, nach Nordafrika, und damit an die Ränder der Wahrnehmung. Deshalb spielt die Flüchtlingsfrage im Wahlkampf derzeit auch keine herausragende Rolle mehr. Merkel steht in den Umfragen fast wieder so gut da wie vor zwei Jahren. Die Lage hat sich beruhigt. Bei den Wahlkampfauftritten fragen die Bürger nicht mehr in erster Linie nach den Flüchtlingen.

Vorbei ist die Flüchtlingskrise damit natürlich noch lange nicht. Und jenseits der Reduzierung der Asylbewerberzahlen in Deutschland hat Merkel im Grunde keines der Ziele ihrer Flüchtlingspolitik erreicht.

Immer noch gibt es keine halbwegs faire Verteilung der Migranten in der EU. Immer noch funktioniert das Asylsystem Dublin III nicht. Immer noch wird Italien von seinen Partnern weithin im Stich gelassen. Immer noch ertrinken Menschen im Mittelmeer. Und immer noch gibt es kein funktionierendes Regime der Abschiebung abgelehnter Asylbewerber in Deutschland, im Gegenteil. Das neue Hauptziel aber wurde erreicht: Die Zahl der Flüchtlinge, die es nach Deutschland schaffen, hat drastisch abgenommen. Zwischen Januar und Juli 2017 kamen nur noch gut 100.000 Migranten nach Deutschland. Im gesamten Jahr 2015 waren es 860.000.

Soll man der Kanzlerin vorwerfen, dass sie ihren Kurs geändert hat? Auf keinen Fall. Alles in allem hat Deutschland die Herausforderung der Flüchtlingskrise bislang erstaunlich gut gemeistert.

Soll man der Kanzlerin glauben, wenn sie sagt, es habe sich an ihrer Politik nichts geändert? Ebenfalls auf keinen Fall. Merkel, so lässt sich sagen, steht zu ihrem Wort – und profitiert von der Härte der anderen.

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