Es gehört zum Muster des Regierens von Rechtspopulisten, auf einen Schlag mehrere umstrittene Gesetze und Eingriffe zu verkünden, um in der allgemeinen Aufregung Maßnahmen durchzudrücken, die für sich genommen nicht mehrheitsfähig wären. In der Sprache der Militärs, die neben ehemaligen Wirtschaftsmanagern das Weiße Haus dominieren, nennt man das shock and awe. Der Gegner – denn als solcher wird die Opposition begriffen – wird an verschiedenen Fronten derart unter Druck gesetzt, dass er gelähmt zurückbleibt. Diese Taktik kaschiert zugleich fehlende demokratische Zustimmung, denn das Wahlergebnis von Donald Trump war bekanntlich keineswegs so berauschend, wie er die Macht findet.

Zu den Agenden des republikanischen US-Präsidenten, die im Windschatten noch größerer Provokationen durchgedrückt wurden, gehört eine restriktive Flüchtlingspolitik, die an den Grundfesten der damit befassten internationalen Institutionen rüttelt. In der allgemeinen Aufregung über den "muslim ban" ging unter, dass der Präsident zugleich ein Moratorium für die Aufnahme von Flüchtlingen verkündete. Reisebeschränkungen kann man, wie sich zeigte, wieder aufheben oder so verändern, dass sie verfassungskonform werden. Dagegen lässt sich der Schaden für die internationale Flüchtlingspolitik nicht mehr so leicht reparieren. Im vergangenen Sommer standen die Zeichen zunächst auf Entspannung: Nach Protesten von Kirchengemeinden und im Parlament ging Trump einen Schritt zurück und sagte die Aufnahme begrenzter Kontingente zu. Doch Anfang Dezember kündigte die amerikanische Regierung, weitgehend unbemerkt von den internationalen Medien, den UN die Zusammenarbeit für einen globalen Flüchtlings- und Migrationspakt auf. Im Prinzip ist die Argumentation mit dem Rückzug aus dem Klimaschutz vergleichbar: Die USA wollen keinerlei Verpflichtungen mehr eingehen und die Aufnahme von Flüchtlingen künftig ohne internationale Kooperationen regeln. Nach innen versucht Trump das "Framing", den Rahmen und die Begriffe der Debatte, zu verschieben. Flüchtlinge sind in seinem politischen Wortschatz allenfalls Migranten.

Für das Flüchtlingshilfswerk UNHCR und die weltweit etwa 22 Millionen internationalen Flüchtlinge ist das eine fatale Nachricht. Denn es besteht kein Zweifel daran, dass eine der wichtigsten Suborganisationen der Vereinten Nationen reformbedürftig ist. Das UNHCR hat nicht zuletzt aus Geldmangel, der sich mit dem Ausstieg der USA aus der Flüchtlingspolitik der UN weiter verschärfen dürfte, seine Aktivitäten immer mehr auf die Notversorgung von Flüchtlingen reduziert. Und auch diese hat, wie die Vorgeschichte der sogenannten Flüchtlingskrise von 2015 zeigt, nur noch begrenzt funktioniert. In den Flüchtlingslagern rund um Syrien musste das UNHCR aus Geldmangel die Essensrationen auf Kalorienwerte reduzieren, die ältere Deutsche aus den ersten Nachkriegsjahren kennen. Die alltägliche Not war einer der Gründe, warum sich 2015 derart viele Menschen auf den Weg in die EU machten.

Eigentlich wurde das UNHCR 1950 nicht bloß als Hilfsorganisation gegründet, es ging auch darum, die Flüchtlingsfürsorge mit Entwicklungsprojekten zu verknüpfen. In Jordanien und dem Libanon wäre das überlebenswichtig, nicht nur für die Kriegsflüchtlinge, sondern für diese Länder selbst. Ein drittes zentrales Element der internationalen Flüchtlingspolitik war seit der Niederschlagung des Ungarnaufstands von 1956 das internationale Resettlement. Die Politik des Westens beruhte damals auf einer Solidargemeinschaft, die 200.000 ungarischen Flüchtlinge wurden aus Österreich, das sich hoffentlich auch unter der neuen Regierung an diese Hilfe erinnern wird, auf mehr als ein Dutzend Staaten verteilt. Nach der Niederschlagung des Prager Frühlings wurde im Prinzip ähnlich verfahren, der Westen teilte die Flüchtlinge unter sich auf, sodass jedes Land die damit verbundenen Lasten leichter bewältigen konnte.

Das System der internationalen Weiterleitung half auch dabei, Ende der siebziger Jahre die Flüchtlingskrise in Südostasien zu entschärfen, wo sich mindestens so viele Menschen auf der Flucht befanden wie heute in Syrien. Als wegen der Repressionen der Kommunisten, die Hunderttausende Menschen in Umerziehungslager steckten, und aus purer Not immer mehr "Boatpeople" aus Vietnam über das Südchinesische Meer nach Malaysia, Singapur, Indonesien und auf die Philippinen flohen, erregte dies weltweit Aufsehen und Mitleid. Trotz Widerstands im Kongress und negativer Umfragen setzte Präsident Jimmy Carter bis 1980 die Aufnahme von 400.000 Flüchtlingen aus Südostasien durch. Dabei spielten drei Faktoren eine Rolle, ein schlechtes Gewissen wegen der Kriegführung in Vietnam, ein Verantwortungsbewusstsein für die Folgen des Krieges (das Russland heute in Syrien völlig fehlt) und vor allem die Agenda der Bürgerrechtsbewegung.

Mit der Aufnahme der asiatischen Flüchtlinge distanzierte sich die amerikanische Gesellschaft nicht nur mit Worten, sondern durch Taten von der früheren Rassendiskriminierung. Ebenso wichtig war die Entkopplung der allgemeinen Einwanderung von der Zulassung von Flüchtlingen, die mit dem Refugee Act von 1980 abgeschlossen wurde. Darin legten die USA einen Richtwert von jährlich 50.000 Flüchtlingen fest, der im Fall von Krisen jedoch flexibel gehandhabt werden durfte und seitdem fast jedes Jahr weit überschritten wurde. Wenn sich die Vereinigten Staaten nun von dieser Politik abwenden, würde das dem UNHCR einen schweren Schlag versetzen und den Druck auf andere potenzielle Aufnahmeländer erhöhen. Einen Impuls für die Öffnung der USA für Flüchtlinge gaben auch europäische Staaten. Frankreich nahm 110.000 Vietnamesen auf, etliche andere Länder zwischen 5.000 und 20.000. Ähnlich wie in den USA trugen zivilgesellschaftliche Initiativen zur Öffnung der Grenzen bei, wie die von französischen Intellektuellen gegründete Initiative "Un bateau pour le Vietnam" und das in Deutschland von Rupert Neudeck und Heinrich Böll mit Spendengeldern finanzierte Rettungsschiff Cap Anamur.

Ab 1979 konnte die südostasiatische Flüchtlingskrise durch eine breit angelegte internationale Kooperation beendet werden. Im Rahmen des Orderly Departure Programme bekamen die von der Massenflucht betroffenen Anrainerstaaten die Zusage, dass ihnen die meisten Flüchtlinge wieder abgenommen würden. Im Gegenzug sicherten Indonesien, Singapur und Malaysia zu, die Boatpeople nicht mehr allesamt abzuweisen. Das UNHCR managte das Resettlement gut und gewann dadurch nochmals an Bedeutung. Letztlich ließ die Fluchtbewegung auch deshalb nach, weil die vietnamesischen Kommunisten den Druck auf die eigene Bevölkerung verringerten, den Bauern erlaubten, einen Teil der Ernte privat zu verkaufen, und sich dadurch die Lebensumstände im Herkunftsland verbesserten.

Gemessen an diesen historischen Vorbildern, wird erst deutlich, wie peinlich das Scheitern der EU ist, in der Flüchtlingspolitik eine gemeinsame Linie zu finden. Immerhin handelt es sich um eine Staatengemeinschaft und nicht um ein loses Bündnis wie die westlichen Demokratien oder die Asean-Staaten im Kalten Krieg. Das wollen die Visegrád-Staaten jedoch bislang nicht einsehen. Nun hat auch die österreichische Regierung durch die EU festgelegten Flüchtlingsquoten eine Absage erteilt. Bundeskanzler Sebastian Kurz erklärte, die einzelnen Mitgliedsstaaten sollten selbst entscheiden, ob und wie viele Menschen sie aufnehmen wollen.

Was das für Österreich bedeutet, steht im Regierungsprogramm der rechts-rechten Koalition zwischen ÖVP und FPÖ. Dort wurden, ähnlich wie in den Statements von Donald Trump, Flüchtlinge als Begriff und Subjekte abgeschafft. Stattdessen ist fast durchgehend von "illegaler Migration" die Rede, die mit allen Mitteln eingeschränkt werden soll. Asylbewerber sollen künftig ihr mitgebrachtes Bargeld abgeben, das dann erst einmal für die Grundsicherung verwendet wird, obendrein will Österreich die Flüchtlinge künftig nur noch in Sammelunterkünften unterbringen. Die in Deutschland immer noch diskutierte Obergrenze wird gar nicht mehr erwähnt, denn offenbar geht die Regierungskoalition davon aus, dass bald kaum noch Flüchtlinge nach Österreich kommen werden. Als einzige humanitäre Geste wird angekündigt, dass man sich an Resettlement-Programmen für "besonders vulnerable Gruppen" beteiligen wolle. Doch Asyl soll es nur noch auf Zeit geben. Sobald die Fluchtgründe wegfallen, sollen die Flüchtlinge sofort in die alte Heimat abgeschoben werden. Ohne dies so offen auszusprechen, heißt dies, dass man sich vom Ziel einer dauerhaften Integration abwendet.

Diese Wende in der Flüchtlingspolitik wird nach Deutschland ausstrahlen, wo Kurz unter Unionspolitikern und in den konservativen Medien viele Anhänger hat. Dort wird seit einiger Zeit ein ähnliches Framing der Debatten betrieben, man schreibt nicht mehr über Flüchtlinge, sondern über Migranten, immer häufiger verbunden mit dem Adjektiv "illegal". In der Tat ist der unerlaubte Übertritt der deutschen Grenze ein Vergehen, aber nach der Genfer Flüchtlingskonvention sind Flüchtlinge straffrei zu stellen. Die Vermischung sämtlicher Migrationsarten ist aus völkerrechtlicher Sicht ebenso falsch wie aus historischer, denn Fluchtmigration und Arbeitsmigration lassen sich unterscheiden. Flüchtlinge verlassen ihre Heimat, weil sie um ihr Leben fürchten, andere Migranten, weil sie ihren Lebensstandard verbessern wollen. Leider haben Flüchtlinge in vieler Hinsicht schlechtere Voraussetzungen für den Start in ein neues Leben, in der Regel kommen sie verarmt an, manchmal außerdem traumatisiert.

Ein Weg aus dieser Misere liegt, neben Hilfe vor Ort, im internationalen Resettlement. Indem man Flüchtlinge direkt in aufnahmefähige Länder bringt, kann man sicherstellen, dass die Hilfe wirklich die Menschen erreicht, die sie am nötigsten haben: Frauen, Kinder und Familien – und nicht jene, die sich auf den weiten Fluchtwegen am besten durchsetzen können beziehungsweise das nötige Geld dafür haben (die Flucht aus Syrien kostete 2015/16 im Mittelwert 5.000 Euro pro Kopf). So verfährt ausgerechnet das mit Flüchtlingen ziemlich alleingelassene Italien, dort wurden zum Jahreswechsel 162 Flüchtlinge aus Lagern in Libyen eingeflogen, mindestens 10.000 sollen 2018 auf diese Weise in Sicherheit gebracht werden. In Deutschland wird unterdessen in den Koalitionsverhandlungen immer noch über die Familienzusammenführung gestritten. Dabei ist bekannt, dass sich Frauen und Familien meist leichter integrieren. Auch das spricht für die Einführung "humanitärer Korridore", doch dieses doppelte Fremdwort wird im bayerischen Wahlkampf wohl niemandem zugemutet werden.